Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 948/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę T. J. i uchylił decyzję nr 374/20 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2020 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. W wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżył wyrok Sądu I instancji i zarzucił naruszenie:
- - art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm. – P.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (tj. decyzji Prezydenta m. s.t. Warszawy z dnia 18 listopada 2016 r., nr 183/2016), podczas gdy zmiany wprowadzone przez inwestora miały charakter zmian nieistotnych, albowiem polegały jedynie na zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń, zmianie kierunku schodów i ich konstrukcji oraz usunięciu ściany żelbetowej wewnątrz budynku, wykończeniu dachu ogrodu zimowego deską kompozytową w miejsce papy, wykonaniu dwóch drewnianych stopni prowadzących na dach ogrodu zimowego z piętra budynku, utwardzeniu dojazdu do garażu kostką betonową w miejsce kratki Ecoraster, zaś Sąd I instancji nie wykazał, aby taki zakres rozwiązań zamiennych kwalifikował je do uznania za istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b.;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu wojewódzkiego w oparciu o przytoczoną podstawę prawną w sytuacji, gdy organ wojewódzki nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś rozstrzygnięcie zawarte w uchylonej decyzji, tj. uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, było prawidłowe;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, poprzez błędne nieznajdujące oparcia w aktach sprawy uznanie, iż w niniejszej sprawie inwestor dokonał zmian o charakterze istotnych odstąpień od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu "tarasu" na dachu ogrodu zimowego dobudowanego do budynku przy ul. Filtrowej 12;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedopełnieniu przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji uznał, że dach ogrodu zimowego budynku przy ul. (...) jest "tarasem", brak dostatecznego wyjaśnienia dlaczego utwardzenie dojazdu do garażu budynku przy ul. Filtrowej 12 jest odstąpieniem istotnym w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b., jak również poprzez brak wnikliwej oceny i dostatecznych wyjaśnień w zakresie dowodu w postaci pisma Urzędu Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy Ochota z dnia 10 listopada 2016 r. "uzgadniającego" rozwiązania zamienne wprowadzone przez inwestora.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36a ust. 5 P.b. wyjaśnić należy, że prawo budowlane nie definiuje pojęcia "istotne odstępstwa od projektu budowlanego". Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2716/19), do czego organ administracji prawidłowo został zobowiązany przez Sąd I instancji w wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Nie może być traktowane jako "nieistotne" takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu, tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 696/19).
Wobec natomiast znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. - na gruncie którego ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy - wymaga wyjaśnienia, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika aby skarżący kasacyjnie wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji - lub sytuacji rodzajowo im podobnej - w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła - innego niż akta sprawy - miałyby one pochodzić.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.