Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2003r. o numerze: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] lipca 2003r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) i art. 104 kpa nakazał S. S. rozbiórkę domku o konstrukcji drewnianej, szczelnej studzienki na nieczystości płynne o średnicy 0,80 m oraz studni wierconej, wybudowanych na terenie działki [...] w m. N., gmina R. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. S. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2003r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa., art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 718) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 w/w ustawy. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie obiektów objętych postępowaniem I instancyjnym wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że Inwestor pozwolenia nie uzyskał a jedynie w dniu 3 czerwca 2003r. zgłosił zamiar wykonania robót. Jak wynika z protokołu wizji lokalnej oraz pisma kierowanego do Referatu Budownictwa i Architektury, Urzędu Gminy w R. z 24 czerwca 2003r. inwestor przystąpił do wykonania obiektów przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia w warunkach samowoli budowlanej.
Przepisy art. 1 pkt 37- 39 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, które miały zastosowanie w sprawie, stanowią, że nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego możliwe jest tylko, gdy jego wybudowanie nie jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren, na którym zlokalizowana jest działka [...] posiada przeznaczenie "teren istniejących użytków rolnych i zielonych do dalszego użytkowania".
W świetle powyższego, zdaniem organu, z uwagi na istniejącą niezgodność lokalizacji przedmiotowych obiektów z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakaz ich rozbiórki jest zasadny.
W skardze do Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2003r. S. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając wydanym przez te organy decyzjom naruszenie przepisów art. 9 i 10 § 1 kpa i przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a zwłaszcza art. 77 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa materialnego.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 zwanej)
Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. wprowadził generalną zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei art. 7 ust.2 ustawy formułuje wyjątek od tej zasady i stanowi, że do postępowań - dotychczasowych obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust.2 ustawy, o której mowa w art. 1 pkt.41.
Jak wynika z dołączonych do akt rozpoznawanej sprawy akt administracyjnych, skarżąca pismem z dnia 30 maja 2003r. zgłosiła zamiar ustawienia przyczepy campingowej, założenia studni wierconej do7,5 m., ponadto zamontowania pomieszczenia socjalnego typu WC, kuchni z butlą gazową, magazynku podręcznego na taczki i narzędzia itp., wykonania szamba.
W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Straż Gminną i Urząd Gminy w R. stwierdzono, że na działce skarżącej zostały wybudowane: wiata, szambo i studnia.
Powiadomiony o tym fakcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie i wyznaczył termin wizji lokalnej.
W trakcie oględzin skarżąca przyznała, że już po upływie 14 dni od dokonanego zgłoszenia rozpoczęła realizację robót budowlanych. Skarżąca na działce nr [...] w N. wybudowała obiekt drewniany bez fundamentów o wymiarach 2,16 x 6,77m, w którym wydzielono trzy pomieszczenia na funkcję sanitarną (łazienka, kuchnia WC). Ponadto na terenie działki wykonano studnię wierconą zakończoną głowicą betonową z zamontowaną pompą. Przy obiekcie wykonano szczelną studzienkę na nieczystości płynne o śr. 0,80 m oraz studnię z kręgów betonowych na odpadki organiczne.
Ustawienie obiektu drewnianego wraz z urządzeniami budowlanymi (studnia) oraz wybudowanie studzienki na nieczystości płynne są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Przepis art.28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane z wyjątkami wskazanymi w ustawie, można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przywołana ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych ustaw umożliwia legalizację samowoli budowlanej jednakże po spełnieniu wymogów w art. 48 ust.2, to jest w przypadku, gdy:
* budowa jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - budowa nie narusza przepisów w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Z ustaleń Sądu wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/125/88 z dnia 27 stycznia 1988r. - teren obejmujący działkę skarżącej o nr [...] w Niechorzu oznaczony symbolem 18 PZ, RZ określony jest jako teren istniejących użytków rolnych i zielonych do dalszego użytkowania. Zatem obowiązujący w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zapis wyklucza realizację na działce skarżącej obiektów budowlanych przeznaczonych na cele nierolnicze.
Sąd wskazał również, że decyzja organu dotyczyła działki skarżącej o nr [...] a mylne wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego numeru działki skarżącej nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Sąd podniósł, iż organ odwoławczy trafnie ocenił, że do wykonania robót budowlanych skarżąca przystąpiła przed upływem 30 dni od dnia dokonanego zgłoszenia podczas, gdy zgodnie z treścią art. 30 ust.5 Prawa budowlanego do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu.
W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut skarżącej dotyczący rażącego naruszenia prawa, a mianowicie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 kpa. Sąd uznał, że organy rozstrzygające w sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i należycie zbadały stan faktyczny sprawy. Sąd zwrócił uwagę, iż w trakcie rozpoznawania sprawy co prawda organy orzekające nie poinformowały skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do niego (art. 10 § 1 kpa.) jednakże w tej konkretnej sprawie nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Decydującym dowodem w sprawie był protokół oględzin i oświadczenia złożone przez skarżącą w trakcie tej czynności, a z treścią tego protokołu skarżąca zapoznała się i złożyła stosowny podpis.
Sąd podniósł, że skarżąca przystąpiła do wykonania robót budowlanych przez upływem okresu wymaganych 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. W takiej zaś sytuacji jest oczywiste, że skarżąca do robót budowlanych przystąpiła samowolnie i nie zachodziła potrzeba prowadzenia innych dowodów. Okoliczność, że w zaistniałej sytuacji faktycznej zgłoszenie było niewystarczające dla rozpoczęcia przedmiotowych robót i niezbędne uzyskanie było pozwolenia na budowę, wynika jednoznacznie z zebranego materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosła S. S. żądając uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - odpowiadające przesłankom art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02 nr 151, poz. 1270).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że wykładnia przepisów prawa przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, a także ich subsumcja odnośnie zaistniałej sytuacji faktycznej sprawy jest "daleko nietrafna", co narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i procedury sądowo-administracyjnej.
Po pierwsze podniosła, że w dniu 9 czerwca 2003 roku, pismem znak [...] Urząd Gminy R. poinformował skarżącą, iż nie wnosi sprzeciwu do zgłoszonego zakresu robót ogrodzeniowych, by następnie stwierdzić: "że planowane pozostałe roboty [...] można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę - art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1997 roku Prawo budowlane lub w przypadku braku sprzeciwu organ administracyjny architektoniczno-budowlany na zgłoszenie robót budowlanych - art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1004 roku Prawo budowlane". Skarżąca wskazała, że pismo to było dla niej niezrozumiałe. Odczytała je jako informację, że sprzeciw nie został wniesiony.
W powołaniu na orzeczenia NSA i SN podniosła, iż wbrew stanowisku orzecznictwa zostały bezprawnie wywiedzione negatywne skutki z działań skarżącej w sytuacji, gdy organ administracji wystosował pismo o trudnym do zdefiniowania charakterze. Skarżąca wyraziła również zdziwienie, iż zarówno w decyzjach obu organów jak i w orzeczeniu Sądu brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat tak kluczowego pisma (z dnia 9 czerwca 2003r.) w całej sprawie.
W ocenie skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął okoliczność podnoszoną w odwołaniach do organu nadzoru budowlanego i Sądu, iż w czerwcu 2003 roku, po otrzymaniu pisma z Urzędu Gminy R. nie wnoszącego sprzeciwu na wykonanie robót związanych z budową ogrodzenia, skarżąca rozpoczęła wykonywanie robót na działce [...] w N., ale jedynie związanych z budową ogrodzenia, na które nie wymagano pozwolenia budowlanego czy zgłoszenia. Dopiero po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia, rozpoczęła roboty budowlane związane z budową pozostałych obiektów objętych przedmiotowych zgłoszeniem.
Skarżąca podniosła również, iż Sąd zignorował jej zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 kpa. ustanawiającego zasadę ogólną - czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Według skarżącej postępowanie organu nadzoru budowlanego czy ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rażąco naruszają procedurę administracyjną. Nie zapewniając stronie czynnego udziału w sprawie organ nadzoru budowlanego, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd, naruszył art. 77 kpa.
Skarżąca wskazała, ze Sąd nie odniósł się także do zarzutu, dotyczącego błędnego określenia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2003r. Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego numeru działki, której postępowanie administracyjne dotyczyło, mimo iż skarżąca w odwołaniu od decyzji podnosiła tę kwestię. Skarżąca podała, że jej działka ma numer [...] a nie jak określił organ nadzoru [...]. Wobec tego, w ocenie skarżącej, uzasadnienie sporządzone przez organ nadzoru nie odnosi się do decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, którego stroną była skarżąca. Podniosła, że Sąd w wyroku z dnia 13 kwietnia 2003 r. poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż przy ocenie zgodności z prawem decyzji z dnia 26 września 2003 r. okoliczność błędnego podania numeru działki nie ma znaczenia. W powołaniu na orzecznictwo NSA i poglądy doktryny skarżąca wywodziła, że błąd co do ustalenia stanu faktycznego, a takim według niej jest błędne podanie w decyzji numeru działki, należy do kategorii błędów istotnych, które nie mogą być usunięte w trybie sprostowania w trybie art. 113 kpa.
Ponadto skarżąca wskazała, że poprzez przyjęte rozstrzygnięcia i poczynione ustalenia doszło także do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego - art. 7,8,11 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, lecz jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych zarzutów we wniesionej skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc prawidłowego ich określenia w samej skardze.
Stosownie do treści art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten reguluje podstawy skargi kasacyjnej określając jedynie jakiego rodzaju naruszenia prawa mogą stanowić podstawę zarzutów. W skardze kasacyjnej należy wskazać i sprecyzować dokładnie jakie przepisy prawa materialnego bądź procesowego zostały naruszone a w przypadku naruszenia prawa procesowego wykazać, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie powołano się jedynie ogólnie na "naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie oraz naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – odpowiadające przesłankom z art.174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu tej skargi wskazano na naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 oraz 113 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy zauważyć, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego obowiązywały w postępowaniu przed sądem administracyjnym jedynie odpowiednio na podstawie art. 59 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm.) do dnia 31 grudnia 2003r. Jednak z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zaskarżony wyrok został wydany 13 kwietnia 2005r. a zatem do postępowania przed sądem mają zastosowanie tylko przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez przedstawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną.
Nie wskazano również jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.