Uzasadnienie
II OSK 91/06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 lipca 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 20 kwietnia 2004 r., orzekającą na podstawie art. 207 ordynacji podatkowej oraz art. 37 ust. 1 i 6 w zw. z art. 36 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 uchwały Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 25 października 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o pobraniu od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu jednorazowej opłaty w wysokości 887 180 zł, tytułem wzrostu wartości działek nr 551/7 i 561/8 z karty mapy 3 w K. o łącznej powierzchni 16,5859 ha.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w sprawie okolicznością bezsporną jest spełnienie obu warunków obowiązku uregulowanego w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego formę renty planistycznej:
- zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu.
Badając prawidłowość zasad określania wartości nieruchomości Sąd uznał, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania administracyjnego wykazuje braki merytoryczne, co oznacza że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 78-79 kpa, a ocena dowodów została dokonana z naruszeniem art. 80 kpa.
Sąd podniósł w szczególności, że zastosowane w operacie podejście porównawcze nie zachowuje zasady podobieństwa nieruchomości. W ocenie Sądu w operacie nie zachowano warunków o nieruchomościach podobnych, których definicję zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przez podobne nieruchomości porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W wypadku wystąpienia odmienności wycena określająca wartość powinna podlegać stosownej korekcie.
Zdaniem Sądu "odmienności nieruchomości przyjętych do porównania (tzn. stan prawny – użytkowanie wieczyste i własność; stan fizyczny – porównanie gruntów zabudowanych i niezabudowanych; stan funkcjonalny nieruchomości – położenie nieruchomości w Opolu i na wsi) nie wpłynęły na określenie w operacie wartości szacowanych działek". Podstawowym warunkiem stosowania podejścia porównawczego jest ustalenie rzeczywistej ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i dopiero przy spełnieniu tego warunku podejście porównawcze pozwala na ustalenie realnej wartości nieruchomości, jeżeli bierze się pod uwagę dużą liczbę nieruchomości porównywalnych. Niezrozumiałe jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dlaczego w operacie zostały odrzucone do porównania transakcje działek z 1998 r., zgodnie ze starym planem przeznaczonych na cele rolnicze, skoro o rolniczym przeznaczeniu gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystania.
W rezultacie Sąd uznał, że sporządzony operat, na podstawie którego wydano decyzję w I i II instancji narusza przepis art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na brak obiektywnie ustalonego wg ustawy o gospodarce nieruchomościami wzrostu wartości nieruchomości. Brak ten nie został uzupełniony w toku postępowania np. przedstawieniem kontroperatu szacunkowego lub w razie wystąpienia rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości sporządzeniem oceny prawidłowości tych wycen przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Niezależnie od powyższych wywodów Sąd podniósł, że jednorazowa opłata nie może stanowić równowartości 30% kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości. Opłata, której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, a nie ceną jaką strony ustalą w umowie zbycie nieruchomości. Wielkość ceny w umowie nie ma nic wspólnego z obowiązkiem zapłaty tzw. renty planistycznej. Decyduje obiektywny wzrost wartości nieruchomości wprowadzonej do obrotu cywilnego przez jej właściciela.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie decyzje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu reprezentowane przez radcę prawnego A. S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) tj.:
- art. 153 ustawy z dnia 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że zastosowane w operacie szacunkowym podejście porównawcze uchybia zasadzie podobieństwa nieruchomości,
- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki opłaty z tego przepisu, na skutek czego nie ma obiektywnie ustalonego wg ustawy o gospodarce nieruchomościami wzrostu wartości nieruchomości,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegające na przyjęciu, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1c w/w ustawy, tj. z naruszeniem reguł art. 7, art. 77 § 1, art. 78-79 oraz art. 80 kpa poprzez to, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania administracyjnego wykazuje braki merytoryczne oraz na pominięciu przez Sąd w postępowaniu dowodowym dodatkowych wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę w dniu 17.I.2004 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ogólnikowość zarzutów Sądu co do naruszenia przez organy orzekające prawa materialnego, mająca czasem formę haseł utrudnia polemikę ze stanowiskiem Sądu. Lakoniczność zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkuje brakiem wykazania przez Sąd, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a ppsa). Natomiast zarzut Sądu naruszenia reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 78-79 kpa został ograniczony, zdaniem skarżącego jedynie do wyliczenia tych przepisów, bez wykazania na czym konkretnie polegało uchybienie organów przy rozpoznawaniu sprawy. Ogólnikowy charakter zarzutów nie pozwala skarżącemu odnieść się merytorycznie do ich treści. Skarżący zarzucił, że skoro Sąd nie konkretyzuje na czym polegały uchybienia organów wymienionym przepisom kpa nie może wykazać, czy ewentualne uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowi sine qua non zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ppsa. Braki te skutkują uznaniem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem tego przepisu.
Skarżący zarzucił lakoniczność zarzutu Sądu co do naruszenia art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym podtrzymał twierdzenie, że rzeczoznawca stosując do określenia wartości nieruchomości podobnych podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej nie uchybił żadnej z przesłanek tego przepisu. Wskazał, że operat zawiera szczegółowy opis rynku, prezentację obiektów do porównań wraz z uwagami i wnioskami rzeczoznawcy. W celu maksymalnego zobiektywizowania określenia wartości nieruchomości analizie poddano cały rynek nieruchomości podobnych województwa opolskiego, ze szczególnym uwzględnieniem rynku lokalnego gminy Dąbrowa. Twierdzenie Sądu, iż zastosowane w operacie podejście porównawcze nie zachowuje zasady podobieństwa nieruchomości, określonej w art. 4 pkt 16 ustawy i że objęte operatem nieruchomości są nieporównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na ich stan prawny, fizyczny i funkcjonalny nie znajduje oparcia w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym oraz w stanowiącym jego uzupełnienie szczegółowym wyjaśnieniu biegłego z dnia 17.I.2004 r.
Skarżący zwrócił uwagę, że definicja nieruchomości podobnych, na którą powołuje się Sąd została wprowadzona do słowniczka ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero 22.IX.2004 r. mocą ustawy z dnia 28.XI.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 z 2004 r., poz. 1492 ze zm.), zatem nie funkcjonowała zarówno w dacie sporządzania operatu, jak i orzekania obu organów.
Zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, iż w sprawie niniejszej zachodzą, wbrew stanowisku Sądu przesłanki określone tym przepisem. Bezspornym jest, że zmiana planu miejscowego, polegająca na zmianie przeznaczenia działek z rolnych na działki o charakterze usługowo-wytwórczym nastąpiła w październiku 1999 r., że strona sprzedała działki w październiku 2003 r., a więc przed upływem okresu 5-letniego, oraz że wyceny wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego dokonał rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z kryteriami ustalonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucił, że wnioski Sądu "są niekonsekwente i wzajemnie się wykluczają", gdyż Sąd na str. 7 uzasadnienia wyroku stwierdza, że oba warunki wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w sprawie spełnione, zaś na str. 9 zarzuca brak ustawowych przesłanek z art. 36 ust. 4 ustawy.
Skarżący wskazał, że organy obu instancji wyjaśniły przyczyny, dla których ich zdaniem nie było potrzeby sporządzenia nowego operatu szacunkowego, którego treść wobec zarzutów strony co do wartości nieruchomości objętej wyceną została uzupełniona przez biegłego. Organy dokonały oceny tego dowodu pod kątem logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej i uznały w ramach swobodnej oceny dowodów, że nie ma uzasadnionej potrzeby sporządzania kolejnego operatu. W ich ocenie rzeczoznawca nie naruszył zasad szacowania wartości nieruchomości podobnych określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Skarżący podniósł, że nie miał możliwości poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż zgodnie z obowiązującą wówczas treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami dowód ten mógł być dopuszczony dla oceny prawidłowości wycen wartości nieruchomości w przypadku istotnych rozbieżności w co najmniej dwóch opiniach. Skoro strona kwestionowała wartość dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny nieruchomości mogła na swój koszt taką wycenę przeprowadzić, pozostawiając organom jego ocenę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, nie jest bowiem możliwa interpretacja zakresu zaskarżenia.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jest ona oparta na obu postawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Skarżący w skardze kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - 145 § 1 pkt 1c w/w ustawy, polegające na przyjęciu, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł art. 7, art. 77 § 1, art. 78-79 oraz art. 80 kpa poprzez to, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania administracyjnego wykazuje braki merytoryczne oraz na pominięciu przez Sąd w postępowaniu dowodowym dodatkowych wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę w dniu 17.I.2004 r.
Zarzut ten uznać należy za usprawiedliwiony.
Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) działalności administracji publicznej. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd co do zasady nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu była zatem kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), co oznacza, że organ uprawniony do oceny dowodów obowiązany jest swoją ocenę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, zaś sąd administracyjny ma obowiązek dokonać kontroli tej oceny dowodu
Tymczasem Sąd w sprawie niniejszej dokonał sam oceny dowodu, jakim był operat szacunkowy, zamiast skontrolować ocenę tego dowodu dokonaną przez organ administracyjny. Zauważyć należy ponadto, podzielając zarzut skargi kasacyjnej, że jest to ocena bardzo lakoniczna, ogólnikowa, nie odnosząca się konkretnie ani do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w operacie szacunkowym oraz jego uzupełnieniu, dokonanym przez biegłego dnia 17stycznia 2004 r., po złożeniu zastrzeżeń przez stronę postępowania.
Stwierdzenie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ naruszył przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 78-79 z powodu "braków merytorycznych" operatu szacunkowego i dokonania oceny dowodów z naruszeniem art. 80 kpa wymagało nie tylko wskazania przepisu określającego, jakie wymogi winien spełniać operat szacunkowy, ale przede wszystkim określenia, na czym konkretnie polegało uchybienie organów i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami.
Nie można czynić zarzutu organom, że strona nie przedstawiła kontroperatu. Skarżący słusznie podniósł, że nie miał możliwości poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż zgodnie z obowiązującą wówczas treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami dowód ten mógł być dopuszczony dla oceny prawidłowości wycen wartości nieruchomości w przypadku istotnych rozbieżności w co najmniej dwóch opiniach.
W konsekwencji tych rozważań należy podzielić także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1pkt 1a ppsa.
Sąd nie wskazał, na czym polega naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 153 ustawy z dnia 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdza, że zostały spełnione oba warunki, od których zależy obowiązek uregulowany przepisem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprowadzający się do konieczności uiszczenia przez właściciela zbywającego nieruchomość opłaty, tj. zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki opłaty z art. 36 ust. 4, gdyż brak jest obiektywnie ustalonego wg ustawy o gospodarce nieruchomościami wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ sporządzony operat szacunkowy narusza przepis art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć jednak należy, że to nie operat, czyli dowód w sprawie może naruszać przepis prawa materialnego. Należało wykazać, czy organ administracji stosując przepis prawa materialnego niewłaściwie go zastosował lub dokonał błędnej jego wykładni.
Twierdzenie Sądu, iż zastosowane w operacie podejście porównawcze nie zachowuje zasady podobieństwa nieruchomości, określonej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest o tyle nieuzasadniony, że zawarta w nim definicja nieruchomości podobnych, na którą powołuje się Sąd została wprowadzona do słowniczka ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero 22.IX.2004 r. mocą ustawy z dnia 28.XI.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 z 2004 r., poz. 1492 ze zm.), zatem nie funkcjonowała zarówno w dacie sporządzania operatu, jak i orzekania obu organów.
Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań nie spełnia tego wymogu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1, art. 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.