Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 199/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę P. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w trakcie postępowania administracyjnego Wojewoda [...] wydał decyzję kasatoryjną, którą uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] września 2017 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji) Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...], którą odmówił inwestorowi – J. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ I instancji stwierdził, że pomimo kierowanych do inwestora wezwań, projekt budowlany w dalszym ciągu nie spełnia warunków technicznych wynikających z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Natomiast przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązanie zakłada prowadzenie wspólnego dojścia pieszego do budynku oraz dwukierunkowego ruchu samochodowego od zjazdu z ulicy [...] wzdłuż istniejącego budynku pasem gruntu o szerokości zmiennej od 3,30 m do 3,50 m i dalej wzdłuż budynku projektowanego do placu manewrowego o szerokości 4,60 m. Zastosowanie innych rozwiązań technicznych, zdaniem organu, wymaga uzyskania odstępstwa w trybie obowiązujących przepisów.
W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany dalej nie spełnia wymagań art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, nałożonego kolejnym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., podjętym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Albowiem inwestor nie doprowadził do zgodności rozwiązania projektowego w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do budynku na warunkach określonych w § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta B. z 2018 r. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej:
- 1) zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku jednorodzinnego nr [...] na budynek wielorodzinny (etap I) – zmiana pozwolenia na budowę nr [...] (I etap inwestycji) w zakresie sytuowania miejsc postojowych i lokalizacji śmietnika, na terenie nieruchomości położonej w B., nr [...] przy ul. [...], zlokalizowanej na ww. działkach;
- 2) budowę budynku wielorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową zjazdu (etap II) – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wewnętrznych instalacji wod-kan, cwu, co, gazowej, wentylacji mechanicznej garażu i elektrycznej z piorunochronną oraz budowa przyłączy (wodnego i kanalizacji sanitarnej), kanalizacji deszczowej z dachu do zbiorników retencyjnych oraz odwodnienia terenów utwardzonych do zbiorników bezodpływowych (retencyjnych).
W ocenie organu odwoławczego, rozwiązanie w zakresie sposobu dojazdu zastosowane dla realizacji I etapu zabudowy działki inwestycyjnej, polegające na wprowadzeniu sygnalizacji świetlnej kierującej ruchem na odcinku pasa ruchu zawężonego do szerokości 3,3 m, jest całkowicie wystarczające również dla II etapu zabudowy, w sytuacji gdy dojazd ten pełnić będzie również (na krótkim odcinku) funkcję dojścia. Dojazd, na co zwrócono uwagę, został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Zatem obsługa komunikacyjna 11 lokali mieszkalnych jest dopuszczalna w sposób wyżej opisany.
Ponadto, nie istnieje możliwość zaprojektowania dojazdu w inny sposób, z uwagi na fakt, że został on wykonany podczas realizacji I etapu inwestycji, na który to właśnie organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę. W konsekwencji przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa w trybie przepisów art. 9 Prawa budowlanego dla przedstawionego w projekcie rozwiązania komunikacyjnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji. Fakt, że inwestor wystąpił o uzyskanie takiego odstępstwa, a właściwy minister odmówił udzielenia stosownego upoważnienia dla organu I instancji nie ma znaczenia, bowiem stanowisko ministra nie zostało uzasadnione w jakikolwiek merytoryczny sposób, a zatem oznacza wyłącznie brak możliwości zastosowania procedury wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego, ale nie odbiera właściwym organom I i II instancji prawa do własnej oceny problematycznej kwestii. Wobec tego argumentacja organu I instancji, będąca uzasadnieniem wydanej negatywnej dla inwestora decyzji, jest niezasadna.
Poza rozpatrzeniem kwestii opisanych w odwołaniu, zgodnie z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), organ sprawdził przedłożony projekt budowlany, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza wymogów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie odległości od granic nieruchomości i innych obiektów, przesłaniania i nasłonecznienia, wymogów ochrony przeciwpożarowej. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co potwierdzają dodatkowo oświadczenia (wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), złożone przez projektantów, posiadających wymagane prawem uprawnienia w odpowiednich specjalnościach i legitymujących się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7 Prawa budowlanego (o przynależności do właściwej Izby Samorządu Zawodowego).
Projekt budowlany spełnia również wymogi wynikające z przepisów, o których mowa w art. 34 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Do dokumentacji projektowej dołączono wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym m.in. oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), opinię geotechniczną określającą warunki gruntowo-wodne podłoża, dokumentację geologiczno-inżynierską. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, wskazując na szereg nieprawidłowości wynikających z udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Skarżący oraz inwestor w postępowaniu przed Sadem Administracyjnym składali kolejne pisma, w których prezentowali swoje stanowiska.
W trakcie rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 9 października 2019 r. skarżący podkreślił, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z prawem, a ponadto narusza ukształtowany ład przestrzenny, w ramach którego funkcjonuje budynek do niego należący. Projekt budowlany nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, w tym dotyczących odległości budynku od granicy działki. Kwestionuje także traktowania garażu jako kondygnacji podziemnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania zwrócił uwagę w trakcie rozprawy, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził cztery kontrole, w trakcie których nie stwierdzono żadnych uchybień. Wskazuje także na znajdujące się w bliskiej odległości od projektowanego budynku obiektów typu hotel, biurowiec oraz budynek wielorodzinny.
Podczas rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania przekazał Sądowi kopię decyzji PINB z [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy ww. inwestycji.
W piśmie z dnia 9 października 2019 r. skarżący odniósł się do twierdzeń pełnomocnika uczestnika postępowania, zarzucając mu mataczenie w sprawie. Jego zdaniem, przepisy prawa budowlanego dotyczące wymaganych odległości, jak i uznania garaży za podziemny, są jednoznaczne. Na dowód tego przedstawia kilka map oraz zdjęć obrazujących lokalizację planowanego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 199/19, uwzględniając skargę, wskazał, że odmowa Prezydenta zgody na odstępstwo dotycząca szerokości dojścia i dojazdu ma dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie z dwu podstawowych przyczyn. Po pierwsze, w połączeniu z aktem Ministra Infrastruktury i Budownictwa przesądziło o tym, że zachodzi potrzeba uzyskania zgody na odstępstwo, a więc i o tym, że nie ma prawnych możliwości wykonania projektowanego dojazdu bez naruszenia warunków technicznych określonych w § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy, w ramach kontroli decyzji Prezydenta mógł jej zakresem objąć także wydane w toku postępowania postanowienie, na które nie służy zażalenie, jednakowoż tego nie uczynił (nie uchylił postanowienia), a nawet jeśliby to zrobił, to i tak pozostaje akt o odmowie udzielenia upoważnienia.
Akt ten, mając charakter swoistego prejudykatu, niewątpliwie ma charakter merytoryczny. Nie podlega co prawda uzasadnieniu, ale, jak należy sądzić (zakładać), odmowa nastąpiła ze względu na brak przesłanki wskazanej w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl której odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Właściwy organ (Minister Infrastruktury i Budownictwa) uznał zapewne, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi w tej sprawie.
Niezależnie od tego, nie wiadomo na jakiej zasadzie organ odwoławczy przyjął, że obsługa komunikacyjna jedenastu lokali mieszkalnych jest dopuszczalna poprzez rozwiązanie w zakresie dojazdu przewidziane dla obsługi trzech lokali mieszkalnych i to usytuowanych bliżej bramy wjazdowej, a ponadto z odrębnym od jezdni dojściem do budynku. Wedle projektu, dojazd i jednocześnie dojście do nowego budynku (II etap), w którym ma się znajdować 8 lokali mieszkalnych oraz garaż podziemny, na odcinku budynku realizowanego w I etapie ma szerokość 3,3 m – 3,5 m. W decyzji z 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany wraz z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku jednorodzinnego nr 29 na budynek wielorodzinny (I etap) wyraźnie zastrzeżono, że decyzja ta "nie obejmuje II etapu inwestycji, tj. budowy budynku wielorodzinnego wraz z urządzeniami i infrastrukturą techniczną, wolno stojącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego" (pkt 1 lit. c).
Zwrócił na to uwagę organ I instancji, w szczególności w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia wniosku z 21 maja 2018 r. Konieczność obsługi ośmiu nowych lokali wraz z garażem oraz miejscami postojowymi usytuowanymi za nowym budynkiem (patrząc od wjazdu) spowodowała diametralnie nową sytuację i to nie tylko pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ale także bezpieczeństwa osób korzystających z dojazdu. Zatem sam argument o akceptacji rozwiązania przyjętego w projekcie przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych jest niewystarczający. Wymogi wynikające z § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia są jednoznaczne i jedynie uzyskanie zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego pozwala na odstąpienie od nich.
W ocenie Sądu, skoro inwestor nie wykazał, że wymóg wynikający z w § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia, dotyczący parametrów dojazdu (dojścia) do projektowanego budynku i urządzeń z nim związanych nie został spełniony, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Organ II instancji, poza wskazanym wyżej uchybieniem, dopuścił się także naruszenia prawa procesowego, które także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie została bowiem wyjaśniona kwestia zachowania odległości budynku wielomieszkaniowego, przewidzianego do realizacji w drugim etapie. Jak wynika z dokumentacji projektowej, w szczególności z "Projektu zagospodarowania terenu skala 1:250" (w aktach sprawy administracyjnej – teczka nr 2) projektowany garaż, stanowiący podziemną kondygnację budynku, został usytuowany w odległości 1,65-1,90 m od granicy z działką sąsiednią. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy bądź 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Zgodnie zaś z ust. 9 tego przepisu, odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. Zatem brak byłoby podstaw do ustalenia w tym przypadku odległości garażu, traktowanego jako kondygnacja podziemna, od granicy działki tylko w sytuacji, w której garaż znajdowałby się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu.
Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organ II instancji wyjaśnieniem tej kwestii w ogóle się nie zajmował, przyjmując a priori, iż uznanie garażu za kondygnację podziemną przesądza o usytuowaniu garażu w całości pod ziemią, podczas gdy według § 3 pkt 17 rozporządzenia kondygnacja podziemna to kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każda usytuowaną pod nią kondygnacja. Nie rozważano tego, czy tenże garaż uznany za podziemny, mimo zastrzeżeń podnoszonych w trakcie postępowania tak przez organ I instancji, jak i skarżącego, które właśnie wiązały się z wątpliwościami czy odpowiada tej definicji, znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. A tym samym, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniono w pełni, czy odległość budynku od granicy odpowiada wymogom wynikającym z § 12 ust. 1 rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył inwestor, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że akt Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia upoważnienia Prezydentowi Miasta B. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych ma charakter swoistego prejudykatu i ma charakter merytoryczny, podczas gdy wniosek o udzielnie przez właściwego ministra upoważnienia nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego, a przepis art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego kreuje szczególny stosunek prawny pomiędzy organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę, a ministrem właściwym do wydania określonych przepisów budowlanych, co oznacza w konsekwencji, że akt ministra mający za przedmiot udzielenie bądź odmowę udzielenia upoważnienia nie ma charakteru samodzielnego rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów K.p.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego wówczas, gdy zostanie zaskarżona decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę;
- - § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projektowany dojazd i dojście do budynku nie spełnia wymagań tam przewidzianych, podczas gdy działka budowlana, której dotyczy przedsięwzięcie budowlane ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a projektowana infrastruktura komunikacyjna spełnia wymogi określone w § 14 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, tj. projektowana jezdnia posiada wymaganą szerokość wynoszącą 3 metry, które to rozwiązanie zostało zaakceptowane przez organy budowlane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym I etapu inwestycji na przedmiotowej działce budowlanej, a obsługa komunikacyjna nowych lokali mieszkalnych będzie się odbywać poprzez projektowane miejsca postojowe w garażu podziemnym co oznacza, że przeznaczenie miejsc postojowych zewnętrznych zaprojektowanych dla I etapu inwestycji pozostanie niezmienione;
- - § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że "podziemna część budynku", o jakiej mowa w tym przepisie jest tożsama z definicją "kondygnacji podziemnej" z § 3 pkt 17 przedmiotowego rozporządzenia, podczas gdy pojęć tych nie można utożsamiać i w rezultacie objaśniać przez odwołanie się do tej definicji albowiem różnym zwrotom użytym w tekście jednego aktu prawnego nie należy nadawać tego samego znaczenia;
- - § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że kondygnacją podziemną jest kondygnacja znajdująca się całkowicie akt poniżej poziomu otaczającego terenu, podczas gdy kondygnacją podziemną jest kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, co oznacza, że kondygnacją podziemną jest kondygnacja zagłębiona do połowy wysokości chociażby z jednej strony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczące § 14 ust. 3 oraz § 12 ust. 9 i § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia. Wbrew zaś zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, zgoda organu architektoniczno-budowlanego następuje po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra. Postępowanie w tym zakresie jest częścią postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżenie postanowienia o odmowie udzielenia zgody na odstępstwo może nastąpić w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nie ma ono charakteru samodzielnego rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów K.p.a. Jednakże wypowiedziana powyżej ocena prawa nie ma zasadniczo wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, ponieważ kwestia udzielenia odstępstwa w okolicznościach przedmiotowej sprawy ma o tyle znaczenie, o ile w określonym zakresie przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany rzeczywiście nie spełnia warunków technicznych przewidzianych w przepisach technicznych rozporządzenia.
W tej zaś sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wadliwie ocenił, że zaprojektowane dojście i dojazd do budynku realizowanego w II etapie nie spełnia wymogów z § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia. Zasadniczo § 14 ust. 3 dotyczy zaprojektowania wyłącznie dojścia, które o szerokości minimum 4,5 m może też pełnić funkcję dojazdów. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z zaprojektowanym dojściem i dojazdem, a nie tylko dojściem, które miałoby też pełnić funkcję dojazdu. Wynika z tego, że zasadniczo w okolicznościach niniejszej sprawy powinien znaleźć zastosowanie § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, ale, w związku z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. Dla zastosowania ww. przepisu o określonej treści ma bowiem znaczenie data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (w tej sprawie inwestor złożył wniosek w dniu 13 czerwca 2017 r.).
Zgodnie zaś z normą intertemporalną zawartą w § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia zmieniającego, dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w wersji, która ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, ogólnie stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W ramach tego przepisu prawodawca wskazał parametr szerokościowy tylko dla jezdni, tj. minimum 3 m, nie wskazując przy tym ile powinna wynosić szerokość dla dojścia, a ile dla dojazdu.
Wykładnia przepisów § 14 rozporządzenia może więc prowadzić do stwierdzenia, że minimalna szerokość umożliwiająca dostęp i dojście do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę określona została w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, a ustalając regulacje mające w sprawie zastosowanie koniecznym jest odniesienie ich do warunków ściśle określonej sprawy (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., II OSK 699/08). W tej zaś sprawie przewidziane w projekcie dojście i dojazd, które ma zapewnić o dostępie budynku do drogi publicznej, tylko we fragmencie, ma przewężenie wynoszące od 3,3 m do 3,5 m, a w projekcie w tym miejscu przewidziano sygnalizację świetlną celem prowadzenia "ruchu wahadłowego", co też zostało zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej. A zatem wbrew ocenie Sądu I instancji zaplanowanie dojścia i dojazdu z przewężeniem od 3,3 m do 3,5 m tylko we fragmencie przewidzianego w projekcie dostępu do drogi publicznej, nie stanowi przeszkody do uznania, że do przedmiotowego budynku (II etap) zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej, odpowiedni także z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej.
Z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. wynika, że w tym zakresie istnieje możliwość zapewnienia dostępu i dojazdu, jak i ochrony przeciwpożarowej za pomocą jezdni o minimalnej szerokości 3 m (por. odpowiednio wyroki NSA: 19 kwietnia 2018 r., II OSK 1430/18; z 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1494/17). Tym samym mając na uwadze treść ust. 1 § 14 powyższego rozporządzenia podnieść należy, że przyjęte przez ustawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2017 r., II OSK 1921/16; z dnia 15 czerwca 2016 r., II OSK 2492/14). Te właśnie wymogi spełnione zostały w niniejszej sprawie i nie ma podstaw do sięgania po rozwiązanie określone w § 14 ust. 2 lub 3 rozporządzenia (por. także wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., OSK 1567/04).
A zatem Wojewoda niewadliwie ocenił w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa w trybie przepisów art. 9 Prawa budowlanego dla przedstawionego w projekcie rozwiązania komunikacyjnego; zaś to, że wystąpiono w omawianym zakresie o uzyskanie odstępstwa, a właściwy minister odmówił udzielenia stosownego upoważnienia dla organu I instancji nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przechodząc zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia § 12 ust. 9 i § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia wskazania wymaga, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny, że przepis § 12 ust. 9 odnosi się do kondygnacji podziemnej, o jakiej mowa § 3 pkt 17. Po pierwsze, w § 12 ust. 9 prawodawca posłużył się pojęciem "części podziemnej budynku". Takiemu kierunkowi rozumowania odpowiada jedna z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, określana mianem zakazu wykładni synonimicznej, w myśl, której różnym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego nie należy nadawać tego samego znaczenia. W takiej sytuacji ma więc znaczenie, która konkretnie część garażu, jako część podziemna budynku, od strony działki sąsiedniej znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Racjonalnym jest bowiem niestosowanie norm odległościowych z § 12 ww. rozporządzenia od podziemnych części budynku, ponieważ np. ściana garażu znajdująca się całkowicie pod powierzchnią terenu nie powinna nieść ze sobą zagrożenia pożarowego lub powodować zacienienia sąsiedniej nieruchomości, a to właśnie tym wymaganiom w głównej mierze służą normy odległościowe z § 12 ww. rozporządzenia.
Po drugie, w § 3 pkt 15 ww. rozporządzenia została zawarta definicja legalna "poziomu terenu", przez który należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Chodzi więc o ustalenie poziomu projektowanego terenu w miejscu, w którym znajduje się części podziemna budynku. Dopiero wtedy możliwe jest dokonanie oceny czy dla tak zaprojektowanego elementu budynku nie ustala się odległości od granicy działki budowlanej. Wynika z tego, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny co do tego, czy zaskarżona decyzja zatwierdza projekt budowany, do którego znajduje zastosowanie § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia. Przy tej ocenie Sąd I instancji pominął też stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę [...] w ww. decyzji kasatoryjnej. Z rysu historycznego przywołanego przez Sąd I instancji wynika jedynie, że Wojewoda, uchylając pierwotną odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, uznał za nietrafne zastrzeżenia Prezydenta co do kwestii dotyczących rozwiązań projektowych w zakresie dojazdu oraz kwalifikacji garażu jako kondygnacji podziemnej.
Sąd pominął względy merytoryczne jakie towarzyszyły takiemu stanowisku organu. Co prawda, stosowna ocena w tym zakresie nie została także szczegółowo powtórzona w zaskarżonej decyzji (lakoniczne stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza wymogów rozporządzenia w zakresie odległości od granic nieruchomości i innych obiektów), jak i decyzji ją poprzedzającej z 2018 r. – nie oznacza to jednak, że w sprawie nie został w tym zakresie zaprezentowany przez organ pogląd, do którego powinien odnieść się Sąd I instancji z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z § 12 ust. 9 wynika bowiem, że w okolicznościach tej sprawy wymagane jest ustalenie, do których elementów podziemnego garażu może mieć ewentualnie zastosowanie ww. przepis, a które konkretnie elementy tego garażu nie spełniają norm odległościowych od granic sąsiednich działek budowlanych.
Wynika z powyższego, że niezależnie od wykazanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 12 ust. 9 i § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia, istota przedmiotowej sprawy w zakresie spełnienia norm odległościowych nie została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd I instancji i w konsekwencji postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach wymaga powtórzenia.
Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.