Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [..] położonej w T., gm. Ś., użytkowanego niezgodnie z jego legalnym przeznaczeniem. Organ ustalił, że na ww. działce (na której został wybudowany samowolnie plac składowy na węgiel i inne materiały, który objęto odrębnym postępowaniem administracyjnym i rozstrzygnięto decyzją ostateczną nakazującą jego rozbiórkę) istnieje murowany budynek jednokondygnacyjny o wymiarach 9,20m x 30,30m, który spełnia w części funkcję garażu (wym. 9,20m x 20,6m), a w pozostałej części pełni funkcję biurową z szatniami i zapleczem socjalnym. Budynek ten został dopuszczony do użytkowania jako budynek gospodarczy, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] sierpnia 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Właściciel obiektu nie zgłaszał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, nie uzyskał również pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.
Organ I instancji uznał zatem, że zmiana przeznaczenia budynku dokonana została bez wymaganego zgłoszenia, faktyczne jego funkcjonowanie i użytkowanie narusza art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [..] grudnia 2009 r. nakazał właścicielowi działki nr [..] P.K. wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2010 r. niezbędnych dokumentów, wyszczególnionych w sentencji postanowienia.
Wobec faktu, że obowiązek ten nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, decyzją z dnia [..] października 2010 r., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał P.K. przywrócić poprzedni sposób użytkowania ww. budynku, tj. jako budynek gospodarczy.
W odwołaniu od ww. decyzji P.K. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie przedłożył w terminie dokumentów uzasadniających legalizację obiektu, podczas gdy wnioskował o zawieszenie postępowania, bowiem od 2008 r. toczy się przed Wójtem Gminy Świlcza postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Stwierdził, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z bezczynności Wójta Gminy Świlcza.
Decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał P.K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [..] położonej w T. gm. Ś. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych regulowane są przepisami art. 71 i art. 71a ustawy – Prawo budowlane. Obecne wykorzystywanie budynku nosi znamiona zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, z uwagi na wprowadzenie działalności mogącej zmienić np. warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość i układ obciążeń. Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do zgłoszenia dołącza się dokumenty wskazane w pkt 1-6 ww. przepisu.
Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części skutkuje koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań wskazanych w art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, co też znalazło odzwierciedlenie w wydanym przez organ I instancji postanowieniu z dnia [..] grudnia 2009 r. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentów organ I instancji uprawniony był do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku (art. 71a ust. 4 ustawy).
Za niezasadne uznał organ zarzuty dotyczące nieuwzględnienia żądania zawieszenia postępowania, albowiem wniosek ten został rozpatrzony i załatwiony postanowieniem PINB w Rzeszowie z dnia [..] listopada 2009 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [..] lutego 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 344/10, oddalił skargę P.K. na ww. postanowienie.
Organ odwoławczy podkreślił, że podjęcie przez zobowiązanego czynności zmierzających do pozyskania niezbędnych dokumentów, czy też posiadania części dokumentów, których nie przedłożono w wyznaczonym terminie, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, które jest uzależnione wyłącznie od tego, czy nałożony obowiązek zostanie w całości wykonany i czy wymagane dokumenty zostaną przedłożone. Odwołujący nie mógłby przedstawić całości wymaganej dokumentacji, gdyż decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy Świlcza odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na handlowo-magazynowy na działce nr [..], a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., utrzymało ją w mocy.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył P.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące jego zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego,
- - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ odwoławczy do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
- - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o możliwości zapoznania się z całością zebranych dowodów w sprawie,
- - art. 10 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, uniemożliwienie ustosunkowania się do poczynionych ustaleń, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, podczas gdy skarżący poczynił wszelkie czynności zmierzające do wykonania wezwania organu, w szczególności sam wszczął postępowanie w sprawie zmiany warunków użytkowania budynku i uzyskał część dokumentów wymaganych dla legalizacji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wykorzystanie budynku gospodarczego, w rozumieniu definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w części jako garaż, w części zaś jako obiekt biurowy z szatniami i zapleczem socjalnym (tych z kolei dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej), trafnie sklasyfikowano jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Za niesporne uznał też Sąd, że skarżący nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [..] grudnia 2009 r. wstrzymującym użytkowanie przedmiotowego budynku, tj. nie przedstawił dokumentów wymienionych w tym postanowieniu, m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (wobec braku obowiązującego planu miejscowego terenu obejmującego działkę nr [..]).
Stąd też wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku odpowiada prawu. Ziszczenie się bowiem stanu faktycznego określonego w art. 71a ust. 4 ustawy – a więc m.in. niewykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu – obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania powyżej wskazanej normy prawnej.
Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi, podnosząc między innymi, że z faktu podejmowania tylko działań zmierzających do uzyskania dokumentów określonych w postanowieniu wstrzymującym użytkowanie budynku, gdy w obrocie prawnym – na dzień wydania zaskarżonej decyzji – pozostawała decyzja Wójta Gminy Świlcza odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na handlowo-magazynowy i jednocześnie zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje zmianę przeznaczenia budynku, nie można wywodzić, ani tym bardziej skutecznie zarzucać organowi odwoławczemu, zaniedbania obowiązków proceduralnych.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną złożył P.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
- I. Naruszenie prawa materialnego:
1/ art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że doszło do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na działce nr [..], choć organy oraz Sąd ograniczyły się jedynie do zacytowania treści ww. przepisu bez ustalenia wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, a nie tylko powtarzającym powyższą normę, omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w tej sprawie należy uznać, że następuje zmiana sposobu użytkowania, 2/ art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, w sytuacji gdy pominięto fakt zawarcia w dniu [..] maja 2011 r. porozumienia pomiędzy Wójtem Gminy Świlcza a należącą do skarżącego firmą [..] sp. z o.o., określającego zasady dalszego użytkowania działki nr [..] i znajdującego się na niej budynku gospodarczego (pkt 2 porozumienia) zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i działań podjętych w celu wykorzystania budynku zgodnie z ustaleniami planu na pomieszczenia biurowe i socjalne, 3/ art. 71 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku stanowiącego własność skarżącego, w sytuacji gdy stosując art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy organy obu instancji oraz Sąd zacytowały tylko ten przepis nie wyjaśniając jednak, z jakiej przyczyny uznają, że zachodzi w sprawie zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania, a w szczególności pominęły fakt, że aktualne użytkowanie spornego budynku jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4/ art. 71 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i dowolne ustalenie, że każda zmiana wykorzystywania budynku zlokalizowanego na działce nr [..] skutkuje zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a to poprzez zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy oraz higieniczno-sanitarnych, mimo braku zbadania całokształtu stanu faktycznego, omówienia przyczyn, dla jakich właśnie w przedmiotowej sprawie należy uznać, że następuje zmiana sposobu użytkowania.
- II. Naruszenie przepisów postępowania:
1/ art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym pominięciu i braku rozpoznania oraz dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego okoliczności faktycznych zawartych we wniosku dowodowym z 13 grudnia 2011 r., 2/ art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo niezebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego z dnia 13 grudnia 2011 r. o przeprowadzenie dowodu z powołanych dokumentów, które jednoznacznie wskazują, że dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego było na ówczesnym etapie w całości albo co najmniej w części bezprzedmiotowe, a to wobec faktu wykorzystywania przedmiotowego budynku posadowionego na działce nr [..] zgodnie z jego przeznaczeniem, 3/ art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 71a ustawy - Prawo budowlane, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz nieodniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych podniesionych przez skarżącego, 4/ art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze oraz w stanowisku skarżącego z dnia 13 grudnia 2011 r., zawierającym wnioski dowodowe odnośnie do zmiany stanu faktycznego sprawy, 5/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie informacji zgłoszonej w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2011 r., dotyczącej uchylenia decyzji Wójta Gminy Świlcza z dnia [..] sierpnia 2010 r. odmawiającej skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budynek gospodarczy- zmiana sposobu użytkowania na handlowo-magazynowy, handel - Biuro obsługi klienta składu węgla, magazyn dla maszyn i narzędzi składu węgla" i związanej z tym argumentacji zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [..] listopada 2011 r., uchylającej opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy Świlcza.
Autor skargi kasacyjnej wniósł przy tym o dopuszczenie następujących dowodów:
1/ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 25/11, uchylającego decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, 2/ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [..] listopada 2011 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy Świlcza z dnia [..] sierpnia 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] dla inwestycji o nazwie: budynek gospodarczy - zmiana sposobu użytkowania na handlowo-magazynowy, handel - biuro obsługi klienta składu węgla, 3/ decyzji Wójta Gminy Świlcza z dnia [..] listopada 2011 r., orzekającej o realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Utwardzenie powierzchni działki z przeznaczeniem na skład węgla - działki ewidencyjne nr [..], [..] w miejscowości T., gmina Ś." oraz stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 4/ załącznika nr 1 do ww. decyzji Wójta Gminy Świlcza z dnia [..] listopada 2011 r., 5/ pisma Urzędu Gminy Świlcza z dnia 6 grudnia 2011 r., skierowanego do B. sp. z o.o. w W., odnośnie do zajęcia stanowiska w związku ze złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przewidzianej na działce nr [..] inwestycji pod nazwą "Budowa parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wjazdem z drogi gminnej dz.nr [..] oraz dróg wewnętrznych i oświetlenia parkingów" oraz "budowa kanalizacji deszczowej na działkach o nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] w miejscowości T." na rzecz inwestora KZK sp. z o.o., 6/ zawiadomienia Urzędu Gminy Świlcza z dnia 23 listopada 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wjazdem z drogi gminnej dz. nr [..] oraz dróg wewnętrznych i oświetlenia parkingów" oraz "Budowa kanalizacji deszczowej na działkach o nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] w miejscowości T." 7/ porozumienia zawartego w notatce służbowej pomiędzy Wójtem Gminy Świlcza a KZK sp. z o.o. z dnia [..] maja 2011 r. na okoliczność określenia zasad dalszego użytkowania działki nr [..] i znajdującego się na niej budynku gospodarczego (pkt 2 porozumienia) zgodnie z ustaleniami opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i działań podjętych w celu wykorzystania budynku zgodnie z ustaleniami planu na pomieszczenia biurowe i socjalne, a także w celu przebudowy drogi gminnej nr [..] dla potrzeb zapewnienia należytego dojazdu do firmy i dla potrzeb lokalnej społeczności
Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na argumentach dwojakiego rodzaju. Po pierwsze jej autor stara się wykazać, że mimo obecnego wykorzystywania spornego obiektu na inne cele, niż pierwotnie zakładano, nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiekt miał być wykorzystywany jako budynek gospodarczy, a obecnie pełni w części funkcję garażu, a w części jako biuro z szatniami i zapleczem socjalnym. W ocenie skarżącego jednak nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, nie doszło w nim bowiem do podjęcia działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, czego wymaga art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Po drugie autor skargi kasacyjnej podnosi, że wobec podjęcia przez niego działań zmierzających do usankcjonowania całej prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, na potrzeby której wykorzystywany jest również sporny budynek, prowadzenie obecnie postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku jest bezprzedmiotowe. Podjęto bowiem szereg czynności (m.in. złożono wniosek o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, wszczęto postępowania administracyjne odnośnie do innych zamierzeń inwestycyjnych na działce nr [..], na której stoi obiekt budowlany, a także na innych działkach wykorzystywanych przez firmę skarżącego, dokonano z wójtem Gminy Świlcza ustaleń, zwanych przez skarżącego "porozumieniem", odnośnie do toku czynności mających uregulować prawne kwestie związane z działalnością gospodarczą skarżącego), które powodują, że obiekt wykorzystywany jest zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do tych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogą one przynieść oczekiwanego rezultatu.
Przede wszystkim przedmiotem postępowania administracyjnego i kwestionowanej decyzji jest jedynie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania budynku. Na ocenę legalności działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie nie mogą mieć zatem wpływu okoliczności związane z wszczęciem postępowań dotyczących np. utwardzenia sąsiednich działek nr [..] i [..], budowy parkingu i kanalizacji deszczowej na działce nr [..], czy też ustalenia z wójtem gminy, jak w przyszłości będzie (czy też może być) wykorzystywany sporny budynek. Nie ma też znaczenia, że plan zagospodarowania przestrzennego (wciąż przecież nieobowiązujący) przewiduje (bądź będzie przewidywał) możliwość prowadzenia działalności, którą skarżący obecnie wykonuje. Nawet gdyby plan zagospodarowania, z zapisami korzystnymi dla skarżącego, już obowiązywał, nie zmieni to faktu, że obiekt przeznaczony był do użytkowania jako budynek gospodarczy, a nie jako garaż i biura (które uznać należy w tej części jako budynek przeznaczony na pobyt ludzi).
Skoro tak, to należałoby dokonać w sposób prawem przewidziany (uprzednie zgłoszenie bądź legalizacja) zmiany sposobu użytkowania obiektu, z tą tylko różnicą, że wówczas nie byłoby wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na zmianę taką zezwalałby już bowiem plan zagospodarowania przestrzennego (choć i tak wymagane było zaświadczenie wójta poświadczające tę zgodność).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło niewątpliwie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 przez zmianę taką rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Dokonując przy tym oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy porównać aktualny sposób użytkowania obiektu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie.
Tymczasem sporny obiekt uzyskał w dniu [..] sierpnia 2005 r. pozwolenie na użytkowanie go w charakterze budynku gospodarczego. Stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Już sama ta definicja pozwala bez głębszej analizy uznać, że wykorzystywanie obiektu jako pomieszczeń biurowych (a więc z przeznaczeniem na pobyt ludzi) oraz garażu przeczy funkcji, jaką ma spełniać budynek gospodarczy.
Artykuł 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawiera bowiem katalogu zamkniętego, co oznacza, że jedynie w przypadkach wątpliwych należy sięgnąć do wymagań określających warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne czy ochrony środowiska i na tej podstawie rozstrzygnąć, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wątpliwości takich w niniejszej sprawie nie ma.
Ponadto nie sposób uznać, że zmieniając funkcję budynku z gospodarczego na przeznaczony na pobyt ludzi (choćby w części), nie doszło do zmiany opisanych warunków. W myśl § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny (pkt 1) i pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie (pkt 2). Pomieszczenia te muszą spełniać warunki dla nich przewidziane w przepisach, w tym właśnie techniczne, higieniczno-sanitarne, zdrowotne, bezpieczeństwa pożarowego i inne, opisane szczegółowo w Dziale III rozporządzenia, ze szczególnym uwzględnieniem jego Rozdziału 5 (Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi).
Nie ma potrzeby w niniejszym stanie faktycznym szczegółowo odnosić się do tych regulacji, niewątpliwie jednak przepisy rozporządzenia stawiają inne wymagania obiektom gospodarczym, a zupełnie inne, bardziej rygorystyczne, obiektom, w którym przebywać mają ludzie, choćby nawet czasowo.
Skoro zatem, w myśl art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a skarżący zaniechał tego obowiązku, prawidłowo Sąd I instancji uznał, w ślad za organami, że doszło do samowoli w tym zakresie. Sytuację taką reguluje art. 71a ust. 1 ustawy, w myśl którego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1) i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (pkt 2).
W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wydał takie postanowienie w dniu [..] grudnia 2009 r., zakreślając dość odległy, trzymiesięczny termin na dostarczenie wymaganych dokumentów (do dnia 31 marca 2010 r.). Tymczasem mimo upływu prawie 10 miesięcy skarżący nie złożył żadnego z koniecznych do legalizacji samowoli dokumentów.
Niewywiązanie się z nałożonego obowiązku powoduje, że zastosowanie w sprawie musi mieć przepis ust. 4 art. 71a ustawy, w myśl którego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie ma w takim przypadku żadnego luzu decyzyjnego – w sytuacji niezłożenia dokumentów zobligowany jest wydać stosowną decyzję. Nie można mieć zatem i w tym przypadku zastrzeżeń co do legalności działań organów nadzoru budowlanego i sankcjonującego ich działania Sądu I instancji.
Za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
Nie doszło w szczególności do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08)
Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. spełnia te wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny.
Nie sposób również uwzględnić zarzutów naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Punktem wspólnym motywów tych zarzutów było w ocenie autora skargi kasacyjnej niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego strony, który złożono na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. wraz z dokumentami mającymi świadczyć o zasadności skargi. Zarzuty te są o tyle chybione, że Sąd I instancji wydał na tej rozprawie właśnie postanowienie o uwzględnieniu wniosku strony i dopuścił dowód z dokumentów w tym wniosku wskazanych. Fakt, że uznał te dowody za niewystarczające do uwzględnienia skargi nie powoduje oczywiście, że zarzut może przynieść oczekiwany przez skarżącego rezultat. Dodać należy, że część z przedstawionych wówczas dokumentów złożona została ponownie wraz ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odniósł się do nich na początku niniejszych rozważań.
Jeśli zaś chodzi o kwestie związane z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 25/11, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [..] listopada 2010 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Świlcza z dnia [..] sierpnia 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, oraz z uchyleniem tej ostatniej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (decyzją z dnia [..] listopada 2011 r.), to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te nie mają w sprawie znaczenia.
Po pierwsze – w dniu wydania przez organ odwoławczy decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania spornego budynku ([..] kwietnia 2011 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, która to decyzja (w sytuacji braku planu miejscowego) stanowi jeden z niezbędnych elementów legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I instancji ocenia legalność działania organów administracji publicznej według stanu prawnego z dnia wydawania zaskarżonej decyzji. Nie mógł zatem okoliczności, która wystąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, uznać za podstawę uznania skargi za zasadną.
Nie sposób było bowiem zarzucić organowi, że wydał decyzję wbrew obowiązującym przepisom i na podstawie fałszywych przesłanek. Po drugie - uchylenie przez sąd administracyjny decyzji SKO w Rzeszowie z dnia [..] listopada 2010 r., a następnie uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji z dnia [..] sierpnia 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku wykreowało taką oto sytuację, że organ I instancji musi rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 11 kwietnia 2008 r. o ustalenie tych warunków. Jednakże wciąż oznacza to stan, w którym skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [..] grudnia 2009 r. Dodać należy, że decyzja o warunkach zabudowy była tylko jednym z koniecznych dokumentów, a strona nie złożyła żadnych z pozostałych, wskazanych art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, mimo upływu prawie 10 miesięcy.
Na marginesie wypada zauważyć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Miał zatem pełną świadomość, że wykorzystanie budynku na biura i garaż jest niezgodne z przeznaczeniem obiektu. Trudno zatem zrozumieć jego obecną argumentację, w której stara się wykazać, że do zmiany sposobu użytkowania nie doszło.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.