Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/15 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ww. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczeń o samodzielności (w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) dla trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie szeregowej położonych na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] powstałych z działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym stwierdzono, że decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę ww. zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i decyzja o przyjęciu do użytkowania zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiły się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierających dwa lokale mieszkalne.
Według [...] Sp. z o.o. zmiana ilości lokali nastąpiła w wyniku modyfikacji ścian działowych, nie wymagającej zmiany pozwolenia na budowę. Trzeci lokal powstał bez pozwolenia, a powstanie trzeciego lokalu spowodowało zmianę sposobu użytkowania całego budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. A zatem, wydanie żądanego zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych byłoby poświadczeniem nieprawdy stanu faktycznego w odniesieniu do stanu prawnego powstania trzeciego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż brak jest dokumentu potwierdzającego wymagane zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Z tego powodu odmówiono wydania zaświadczenia.
Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki [...] na powyższe postanowienie organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji.
Powołując się na treść art. 217, art. 218 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali organ wskazał, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność, zatem nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż części lokalu, izby, pomieszczenia, jeśli nie mają one cech samodzielnego lokalu i w związku z tym nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi.
Z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika też, że organ rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu winien zbadać możliwość wydania zaświadczenia w kontekście tego przepisu.
Opierając się na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 908/13 organ wskazał, że podstawowym atrybutem samodzielności jest zgodnie z zacytowanym przepisem wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. O samodzielności określonego lokalu decyduje bowiem wyłącznie kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi rozwinięcie treści art. 2 ust.
1. Zgodnie z definicją zawartą w ust. 2, samodzielny lokal może się składać z jednej lub z kilku izb, byleby tylko zostały one wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami, przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, dla lokalu mieszkalnego przewidziano dodatkowe warunki. Ma on bowiem być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wymogi stawiane lokalom mieszkalnym są niewątpliwie większe niż stawiane lokalom o innych funkcjach (użytkowym). Powoduje to zatem konieczność dookreślenia, kiedy takie lokale nadają się do stałego pobytu ludzi. W tym zaś zakresie przy wykładni art. 2 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). To z § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia wynika definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, które dzieli pomieszczenia na takie, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny i takie w których przebywanie tych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są w dalszej części przepisy §§ 72 do 75. Powyższe uregulowania pozwalają na przyjęcie stanowiska, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi określone np. w §§ 72-75 cytowanego rozporządzenia. Skoro ludzie mają w danym lokalu przebywać dłużej niż 4 godziny dziennie, to budynek, w którym dany lokal jest usytuowany musi być oddany do użytkowania, gdyż taki lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali prowadzi w rezultacie do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu. Oczywiście organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Takie stanowisko prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym badanie czy lokal przeznaczony jest na pobyt stały ludzi oraz czy posiada pomieszczenia pomocnicze służące zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie.
Decyzja o przyjęciu do użytkowania zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiła się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierających dwa lokale mieszkalne, dlatego niemożliwe było wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści.
Skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Sąd powołał art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z zm.), dalej "u.w.l.", a następnie wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawnych, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. A zatem, dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego konieczne jest stwierdzenie, że lokal ten - stosownie do art. 2 ust. 2 u.w.l. - łącznie spełnia trzy przesłanki: 1) stanowi izbę lub zespół izb wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku;
- 2) został przeznaczony na trwały pobyt ludzi;
- 3) wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców tego lokalu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wyodrębnienia były trzy lokale mieszkalne znajdujące się w każdym z 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej położonych przy ul. [...] w W. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej szeregowej (7 budynków po 2 lokale) oraz 14 szamb szczelnych przy ul. [...] w W. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny części obejmującej projekt zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.
Sąd wskazał na definicję budynku jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 ze zm.) i stwierdził, że przepis ten wyraźnie zakazuje wydzielania w takim budynku więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Definicja ustawowa sformułowana została w ustawie Prawo budowlane, lecz w innych przepisach prawa brakuje odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia domu jednorodzinnego. Określenia takiego brak w szczególności w ustawie o własności lokali. Definicja ta nawiązuje jednak do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych" - co stanowi domenę tej właśnie ustawy.
Sąd stwierdził zatem, że względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu. Skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to uznać należy za całkowicie niedopuszczalne wydzielenie większej ilości lokali.
Sąd wskazał, że celem wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l. jest wyodrębnienie (wydzielenie) odrębnej własności lokali. Skoro wyraźny przepis prawa uniemożliwia wyodrębnienie więcej niż 2 lokali w domu jednorodzinnym, to dopóki budynkom wzniesionym przez skarżącą spółkę przysługuje status takich domów, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczeń o samodzielności większej liczby lokali (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 lipca 2014 r., III SA/Gd 237/14, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że skoro skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych w każdym domu jednorodzinnym, to należało przyjąć, że będzie to potwierdzenie nieprawdziwego stanu faktycznego w stosunku do stanu prawnego realizowanej inwestycji. Zatwierdzono projekt budowy 7 budynków dwulokalowych, a inwestor wnioskuje o wydanie zaświadczenia dla trzech lokali w każdym z dwulokalowych budynków. Uczynienie zadość temu żądaniu było zatem niemożliwe zarówno z powodu niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, jak i z powodu niezgodności z definicją ustawową domu jednorodzinnego.
W ocenie Sądu słusznie organy uznały w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. Porównanie decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali w kwestii ilości lokali byłoby poświadczeniem nieprawdy i stanowiłoby obejście prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- a) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 roku oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 roku zostały wydane z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w sytuacji, gdy organy administracji w sposób niewyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy, w konsekwencji czego błędnie przyjęły, że w sprawie brak jest przesłanek do wydania zaświadczeń w sprawie samodzielności lokali, podczas gdy prawidłowe, pełne i wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego doprowadziłoby do wniosku, że lokale, których dotyczył wniosek skarżącej spełniają przesłanki do uznania ich za samodzielne lokale mieszkalne, a przez to spełnione są wszystkie przesłanki do wydania zaświadczeń określone w art. 2 ust. 2 u.w.I.;
- b) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 roku oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 roku naruszały art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim podstawą odmowy wydania zaświadczeń zgodnie z wnioskiem skarżącej były okoliczności i przesłanki nie przewidziane w art. 2 ust. 2 u.w.I.;
- c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku bez dostatecznego wskazania podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także bez odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w treści skargi oraz wskazania, z jakich względów Sąd nie uznał ich zasadności;
- 2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.
- a) art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.I. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych należy stosować nie tylko kryteria wynikające z art. 2 ust. 2 u.w.l., lecz także kryteria nie wskazane w ww. przepisie, w tym wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów aktów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane;
- b) art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali, podczas gdy przesłanek takich nie było.
W konsekwencji skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania naruszenia przez organy, a następnie Sąd I instancji art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l. poprzez uznanie, że przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali należy stosować nie tylko kryteria wynikające z art. 2 ust. 2 u.w.l., lecz także kryteria nie wskazane w ww. przepisie, a wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki.
Zarzutów tych nie można podzielić.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny może stanowić odrębną nieruchomość. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W myśl zaś art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Przepis art. 2 ust. 2 u.w.l. określa zatem przesłanki, których spełnienie warunkuje wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Czynności te dokonywane są przy sprzedaży lokali mieszkalnych określonym podmiotom w nowo wybudowanych obiektach.
Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem, co w dalszej kolejności prowadzi do konstatacji, że lokal taki może być przedmiotem obrotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2772/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy, co nie jest sporne, decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczyła zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej szeregowej (7 budynków po 2 lokale). Skarżąca kasacyjnie Spółka zwróciła się natomiast o wydanie zaświadczeń o samodzielności dla trzech lokali mieszkalnych w każdym z wybudowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Tymczasem, zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie mowa jest o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Powołany przepis uniemożliwia zatem wydzielenie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym. Dopóki zatem budynkom wzniesionym przez skarżącą Spółkę przysługuje status budynków jednorodzinnych, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczeń o samodzielności dla trzech lokali mieszkalnych. Wydanie takich zaświadczeń potwierdzałoby nieprawdziwy stan faktyczny w stosunku do stanu prawnego inwestycji, z uwagi na niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, jak i z definicją ustawową budynku jednorodzinnego.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w budynku jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego budynku. Skoro elementem pojęcia budynku jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to niedopuszczalne jest wydzielenie większej ilości lokali. Żądanie wydania zaświadczeń o samodzielności dla trzech lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym stanowi próbę obejścia przepisów Prawa budowlanego i nie może zyskać aprobaty w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też należy stwierdzić, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działały na podstawie i w granicach prawa, gdyż w demokratycznym państwie prawnym, jakim w myśl art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska na aprobatę nie może zasługiwać praktyka świadomego, celowego omijania przepisów, czego przykładem jest stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie.
Z powyższych względów NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zaprezentowanego w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 810/10 i z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1653/11.
Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.