Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 890/116, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:
Postanowieniem z [...] września 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia K. i A. B. na postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] położonej w C., poprzez budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 10 budynków gospodarczych oraz 10 bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe i trzech zjazdów z drogi powiatowej dz. nr ewid. [...] dla A. N. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach:
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ I instancji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] położonej w C., poprzez budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 10 budynków gospodarczych oraz 10 bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe i trzech zjazdów z drogi powiatowej dz. Nr ewid. [...] dla A. N. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ I instancji nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania ww. sprawie, gdyż odpowiednie organy wydały opinie i rozstrzygnięcia, a postępowanie to nie pozostaje w rozstrzygnięciu przez żadne inne organy, czy sądy.
W zażaleniu skarżący podnieśli m.in., że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zależy od rozstrzygnięcia innego zagadnienia zarejestrowanego pod sygn. akt Urzędu Gminy w O. nr [...]. Ponadto z zażalenia wynika, że toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni składającej się z elektrowni fotowoltaicznej i wiatrowej w C. na działce [...] i sprawa ta nie została zakończona.
Kolegium wskazanym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Wyjaśniło, iż niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy zażalenie wniesione zostało przez osobę nie mającą uprawnienia do wniesienia tego środka. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych ma miejsce wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy wniesienie zażalenia nie jest możliwe, bowiem przepisy prawa nie dają możliwości zaskarżenia w toku instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszej sprawie zażalenie wniesione zostało przez uprawnione podmioty, natomiast k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, przytoczyło brzmienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium wywiodło, iż zażalenie przysługuje jedynie na te postanowienia, które wstrzymują tok postępowania w sprawie. Powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1999/15, w którym wskazano, iż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż postanowienie organu I instancji zawiera błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do organu wyższego stopnia, lecz błędne pouczenie nie tworzy uprawnienia dla strony do której zostało skierowane.
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący zarzucili naruszenie art. 101 ust. 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawach mających za przedmiot zawieszenie postępowania, zażaleniu podlegają tylko postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, tym samym dokonując rozdziału na postanowienia zaskarżalne i niezaskarżalne, mające za przedmiot zawieszenie postępowania, a w rezultacie uznania, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania ma charakter niezaskarżalny.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu przez Kolegium.
Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie.
Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wskazał, iż stosownie do treści art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Jedną z podstawowych przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest wyłączenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień. Przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie.
Na mocy art. 101 § 3 k.p.a. jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Sąd zauważył, iż dnia 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zmiana ta polegała m.in. na dodaniu do § 3 art. 101 k.p.a. zwrotu, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania".
Istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego.
Nie można więc obecnie interpretować przepisu art. 101 § 3 k.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania.
Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwało zatem zażalenie, a wniesione przez stronę musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.
W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. B. i K. B., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 z późn.zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawach mających za przedmiot zawieszenie postępowania, zażaleniu podlegają tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, tym samym dokonując rozdziału na postanowienia zaskarżalne i niezaskarżalne, mające za przedmiot zawieszenie postępowania, a w rezultacie uznania, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania ma charakter niezaskarżalny, co tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że redakcja art 101 § 3 kpa, będąc nie dość precyzyjną i szczegółową pozostawia otwartą kwestię tego co kryje się pod pojęciem postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania". Wątpliwości dotyczą kwestii, czy za postanowienia te uznać należy zarówno postanowienia pozytywne, jak i negatywne w stosunku do żądania wniosku o wydanie tego rozstrzygnięcia (tj. o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania), czy tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania. Problem ten dostrzegła również doktryna prawa administracyjnego, a w ślad za nią orzecznictwo i praktyka różnych organów administracyjnych.
Posiłkując się wykładnią językową nie ma wątpliwości, że katalog postanowień co do których przysługuje zażalenie w sprawach z zakresu zawieszenia postępowania powinien być maksymalnie rozszerzony, w przeciwnym razie dojść mogłoby do uznania że przepisy prawa administracyjnego nie dbają przede wszystkim o interesy obywateli, w tym również o ich równe traktowanie. Skarżący podali, że w podobnym tonie wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1987/12 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Wa 453/11. "Sąd ten wskazywał, że zawarty w art. 101 § 3 k.p.a. zwrot "w sprawie" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Inne rozumienie powyższego zwrotu prowadziłoby do pozbawienia strony postępowania administracyjnego jej praw procesowych, a nie było to intencją ustawodawcy. Każde tego rodzaju orzeczenie zapada zatem w procesowej formie postanowienia, od którego stronie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W ramach podstawy kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania) podniesiony został zarzut naruszenia art. 101 ust. 3 k.p.a. (zapewne autorowi chodzi o § 3 tego przepisu), przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawach mających za przedmiot zawieszenie postępowania, zażaleniu podlegają tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, tym samym dokonując rozdziału na postanowienia zaskarżalne i niezaskarżalne, mające za przedmiot zawieszenie postępowania, a w rezultacie uznania, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania ma charakter niezaskarżalny, co tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazany przepis art. 101 § 3 k.p.a. jest adresowany do organów administracji, a nie do Sądu. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a. może tylko kontrolować ich zastosowanie lub wykładnię przez właściwe organy. Kontroluje zatem legalność zaskarżonej decyzji (zgodność z obowiązującym prawem). Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej.
Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., przyjmując, że na gruncie tego przepisu w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Rzeczywiście po wejściu w życie powyższej nowelizacji w orzecznictwie prezentowany był także pogląd przedstawiony przez skarżących, czego dowodem są m.in. orzeczenia, na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Aktualnie jednak utrwalone jest w orzecznictwie, Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, stanowisko, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., użyty w przepisie zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako "postanowienie o zawieszeniu postępowania" (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z dnia 3 marca 2017 r., sygn.. akt II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15).
Należy podnieść, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych dlatego właśnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu.
Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.