Uzasadnienie
II OSK 957/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 608/09 po rozpoznaniu skargi M. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2009 r. o umorzeniu na podstawie art. 105 (1 kpa postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wspólnych budynku przy ul. [...][...] we Wrocławiu, to jest klatki schodowej nr [...] - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że odwołanie skarżącego wniesione od decyzji organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zebrany przez organ powiatowy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania klatki schodowej nr [...] w budynku mieszkalnym. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 zez zm./ przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Pojęcie "zmiana sposobu użytkowania" jest pojęciem nieostrym, a prawodawca jedynie przykładowo wskazuje, jakiego rodzaju działania można zakwalifikować jako taką zmianę.
Nie każda zmiana sposobu korzystania z obiektu stanowić będzie "zmianę sposobu użytkowania". Oględziny przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2009 r. przez organ I instancji wykazały, że na przedmiotowej klatce schodowej nie podjęto żadnej działalności ani też nie wykonano na niej żadnych robót budowlanych, nie zmieniono też jej funkcji, jest nadal użytkowana zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako klatka schodowa. Skoro zostało ustalone w toku postępowania, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 (1 kpa.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył współwłaściciel nieruchomości – M. G. podnosząc, że przedmiotowa klatka schodowa przez wiele lat pełniła funkcję jedynie przejścia technicznego prowadzącego z przychodni zdrowia do piwnicy głównie w celu obsługi pieca gazowego zaś drzwi wejściowe do niej były zamknięte dla pacjentów. Doszło jednak do niezgodnego z prawem /bez wymaganej prawem decyzji/ użytkowania lokali nr [...] i [...] i przeznaczenia ich na aptekę co wiąże się z rozpoczęciem użytkowania przedmiotowej klatki schodowej na cele związane z prowadzeniem apteki, a w konsekwencji niezgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego nastąpiło podjęcie działalności w części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, co wiąże się z nową funkcją i zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, zdrowotnych oraz wielkości obciążeń, przy czym nie musi to się łączyć z pracami budowlanymi.
Rodzina skarżącego ma prawo do normalnych warunków zdrowotnych. Zmiana przeznaczenia lokalu [...] i dostosowane do tego usytuowanie drzwi wejściowych wpływa na zawężenie drogi ewakuacyjnej. Odrębne postępowanie dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokali [...] i [...] i ewentualnej dostępności dla osób niepełnosprawnych, a nie klatki schodowej. W kwestii zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych w częściach wspólnych budynku /klatka schodowa/ skarżący podniósł, że często pacjenci po zabiegach porzucają opatrunki z krwią na klatce schodowej. Korzystanie z tej klatki schodowej przez pacjentów wpływa na wielkość obciążeń w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną tej decyzji stanowi art. 105 (1 kpa zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wspólnych przedmiotowego budynku w zakresie określonej klatki schodowej.
Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określają, kiedy można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tejże ustawy. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części występuje w szczególności, gdy nastąpi podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie jest to wyliczenie pełne o czym świadczy użycie określenia "w szczególności", lecz ma charakter przykładowy. Postępowanie administracyjne w sprawie ma na celu wyjaśnienie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części a przede wszystkim ustalenie, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego zmienionego sposobu użytkowania.
Wymagania te zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 2 warunki. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71.
W ocenie Sądu I instancji trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że w zakresie klatki schodowej, stanowiącej części wspólne budynku nie zaistniała zmiana sposobu jej użytkowania, bowiem zarówno wcześniej jak i po urządzeniu apteki klatka ta była i jest użytkowana jako klatka schodowa a sam budynek nie pełnił funkcji mieszkalnej /tylko lokal skarżącego przekształcono na ten cel z jego inicjatywy/ a co za tym idzie, nie była to klatka schodowa wiodąca do lokali mieszkalnych. Pełniła i nadal pełni funkcję ważnego elementu ciągu komunikacyjnego.
W związku z innymi zarzutami a dotyczącymi powstania w określonych lokalach apteki, zasadnie w ocenie Sądu organ orzekający wskazał, iż toczy się odrębne postępowanie. Ocena zaś zachowania pacjentów na klatce schodowej nie należy do postępowania w sprawie budowlanej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G. zarzucając:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że poczynione zmiany w budynku w ramach części wspólnych, to jest adaptacja lokalu użytkowego - usługowego wybudowanego dla celów mieszkalnych na aptekę a tym samym uczynienie z klatki schodowej wejścia i wyjścia z apteki nie odpowiadają określeniu zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 91 (2 ppsa poprzez niezawiadomienie strony postępowania, to jest Gminy Wrocław pomimo iż jest ona właścicielem lokalu numer [...] w danym budynku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania określonych lokali na aptekę a w konsekwencji również zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej klatki schodowej. Sąd bezzasadnie odszedł od pojęcia uciążliwości zmian przeznaczenia lokalu. W sprawie powinny być zastosowane przepisy o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie wyjść ewakuacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako podstawę skargi kasacyjnej w zakresie art. 174 pkt 1 ppsa wskazuje się w niej na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane polegającą na "nieprawidłowym uznaniu, że poczynione zmiany w budynku w ramach część wspólnych, to jest adaptacja lokalu użytkowego - usługowego wybudowanego dla celów mieszkalnych na aptekę a tym samym uczynienie z klatki schodowej wejścia i wyjścia z apteki nie odpowiadają określeniu zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71".
Tak podniesiony zarzut w istocie ciężar wprowadzenia według skarżącego zmian w przedmiotowym budynku w odniesieniu do jednego ze znajdujących się w nim lokali wiąże w efekcie także ze "zmianą przeznaczenia klatki schodowej". Rację natomiast należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, iż faktycznie "przeznaczenie" klatki schodowej w danym budynku nie uległo zmianie. Jej funkcja użytkowa bez względu na to, czy w budynku znajdują się tylko lokale mieszkalne, lub tylko lokale użytkowe, czy też zarówno lokale mieszkalne jak i użytkowe, jest taka sama, zaś mogą się zmieniać jedynie użytkownicy klatki schodowej. Taka jednak okoliczność nie może być traktowana jako "zmiana sposobu użytkowania" w rozumieniu regulacji art. 71 Prawa budowlanego. Nie chodzi tu bowiem o "sposób użytkowania", lecz w istocie - o podmioty korzystające z określonego sposobu użytkowania. To tak, jak gdyby można było skutecznie twierdzić, że zmienia się sposób użytkowania lokalu mieszkalnego wówczas, gdy zamieszkają w nim inne niż dotychczas osoby.
Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uznany za zasadny.
W skardze kasacyjnej zarzuca się także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 91 (2 ppsa poprzez niezawiadomienie będącej stroną postępowania Gminy Wrocław pomimo iż jest ona właścicielem lokalu w danym budynku.
Otóż i ten zarzut nie mógł być uznany za usprawiedliwiony z następujących przyczyn: Z przepisu art. 91 (2 wynika wprawdzie, iż o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia, jednakże zarzut naruszenia tego przepisu zaskarżonym wyrokiem może wnieść wyłącznie ta strona, która nie została w sposób należyty powiadomiona o posiedzeniu Sądu, w tym przypadku Gmina W.. Stosownie do art. 271 pkt 2 ppsa przesłankę wznowienia postępowania sądowego stanowi okoliczność pozbawienia strony możliwości działania w skutek naruszenia przepisów prawa, /np. art. 91 (2 ppsa/. Stroną uprawnioną do powoływania się na takie naruszenie jest jednak wyłącznie ta, której prawa w wyniku nieprawidłowego działania Sądu zostały ograniczone z takim skutkiem, iż zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania sądowego. Żaden inny podmiot natomiast nie ma prawa skutecznie powoływać się na zaistnienie okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania na żądanie innego podmiotu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.