Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 971/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 423/09, po rozpoznaniu skargi C. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz skargi C. B., M. B. i T. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone decyzje, w punkcie drugim orzekł, że nie mogą one być wykonywane oraz w punkcie trzecim zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta Trzebnicki decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. M. pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w T., określając obszar oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) na działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek inwestora spełniał warunki przewidziane w art. 35 ust. 1, art. 32 ust 1 i 4, art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po doręczeniu tej decyzji C. B. i M. B. w dniu 1 kwietnia 2009 r. zażądali jej uzupełnienia. Natomiast T. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, które organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu w dniu 7 kwietnia 2009 r. W odwołaniu tym strona podniosła, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy nie posiada konstytutywnych cech wymaganych prawem od decyzji o warunkach zabudowy, dalej zarzucił nieważność decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i oparcie się organu na tej nieostatecznej decyzji, bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oparcie się na wadliwej decyzji o warunkach zabudowy, pominięcie wydania tej decyzji z naruszeniem art. 10 K.p.a., ponadto zarzucił sprzeczność pozwolenia na budowę z wynikami analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zarzucił również naruszenie §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 7 K.p.a. przez pominięcie oceny prawnej decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Inwestor wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego wobec złożenia odwołania przez podmiot nie będący stroną. W jego ocenie skarżący posiadają jedynie interes faktyczny. Według inwestora działka nr [...] nie przylega do działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżących, gdyż oddziela je działka nr [...]. Strefa oddziaływania obiektu budowlanego nie obejmuje ich działki.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wniosku inwestora o umorzenie postępowania wskazał, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, za czym przemawia rodzaj zamierzenia budowlanego i gabaryty projektowanego budynku. Skarżący mieli możność sprawdzenia, czy oddziaływanie inwestycji, nie wpływa negatywnie na możliwość zagospodarowania działki stanowiącej ich współwłasność. Organ nie powołał art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i nie przytoczył żadnego z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ wskazał że był związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, z którą projekt budowlany był zgodny, nie mógł więc rozpatrywać zarzutów skarżącego wobec tej decyzji. Kwestia zawieszenia postępowania została rozstrzygnięta osobno. Odległość ścian budynku od granicy z wszystkimi działkami sąsiednimi jej większa niż 4 m, w tym do granicy działki nr [...] odległość wynosi 8,05 m. Budynek inwestora będzie miał wysokość do 12 m, działka skarżących jest niezabudowana i nie ma podstaw do wniosku, że nastąpi ograniczenie naturalnego oświetlenia w budynku, który mógłby zostać wzniesiony na działce nr [...]. Projekt budowlany należało ocenić jako prawidłowy i kompletny według wymagań art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów. Spełnione zostały wszelkie przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę, w tym określone w art. 71 ust. 2 ustawy.

Starosta Trzebnicki postanowieniami z dnia [...] maja 2009 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.

C. B. w dniu 29 czerwca 2009 r. złożył odwołanie od decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia 27 lutego 2009 r., zaskarżając jednocześnie odmowę uzupełnienia decyzji. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 5 w związku z art. 62 Prawa budowlanego, naruszenie art. 5 pkt 8 tej ustawy, naruszenie § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 3 lipca 2003 r., naruszenie § 8 i § 12 tego rozporządzenia, naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie zawierało ponadto zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i znaczenia złożonego przez skarżących żądania wznowienia postępowania w tej sprawie, identyczne jak w odwołaniu złożonym poprzednio przez T. B. Strona wniosła w szczególności o sprawdzenie stanu technicznego istniejącego budynku inwestora, wykluczającego jego przebudowę.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem C. B. wobec uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego odnośnie decyzji nr [...] na skutek odwołania złożonego przez T. B. W ocenie organu nie ma obecnie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja taka byłaby obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego.

Cezary Bliźniak, M. B. i T. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2009 r., której zarzucili naruszenie art. 10 i art. 15 K.p.a. wskutek jej wydania przed upływem terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony, naruszenie art. 24-26 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę centra pobytowego dla drużyn uczestniczących na Euro 2012 przez pracownika będącego członkiem Komitetu Organizacyjnego Euro 2012, którego Wojewoda jest Przewodniczącym, naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. przez pominięcie niektórych zarzutów odwołania, naruszenie art. 5 w związku z art. 62 Prawa budowlanego, a ponadto powtórzyli pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniach. Ponadto, skarżący wskazywali na wady prawne decyzji o warunkach zabudowy oraz znaczenie złożonego przez nich żądania wznowienia postępowania.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto, dodał, że nie posiadał informacji o żądaniach uzupełnienia decyzji. Wskazał także, iż z faktu uczestniczenia Wojewody i autora decyzji w Komitecie Organizacyjnym nie wynika istnienie z inwestorem stosunku prawnego, który powodowałby, że wynik sprawy mógłby mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika, jak też nie zachodzą przesłanki do wyłączenia Wojewody.

W toku postępowania skarżący dołączyli decyzję SKO uchylającą odmowę wznowienia postępowania i przekazującą tę sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz złożone w dniu 24 września 2009 r. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego, C. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 sierpnia 2009 r. o umorzeniu posterowania odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 24 - 26 K.p.a. (z uwagi na wyżej przytoczone okoliczności), pozbawienie go prawa uczestnictwa w postępowaniu dwuinstancyjnym i nietrafne przyjęcie tożsamości sprawy ze sprawą zakończoną decyzją odwoławczą z dnia 21 maja 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) zarządził połączenie spraw wszczętych opisanymi wyżej skargami.

Obecni na rozprawie skarżący złożyli do protokołu rozprawy zastrzeżenia, związane z ograniczeniem ich zdaniem prawa do obrony, wywołane pouczeniem ich przez przewodniczącego o bezprzedmiotowości w nin. sprawie wywodów ustnych i wniosków dowodowych dotyczących wadliwości prawnej decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skarg uznał, iż zasługują ona na uwzględnienie.

Przede wszystkim w uzasadnieniu wyroku wskazano na przepis art. 111 § 1 i 2 K.p.a. odnoszący się w szczególności do uzupełnienia decyzji podnosząc, że termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Mając to na uwadze uznano, iż prawidłowo organ ocenił, że skarżący C. B. złożył odwołanie w terminie.

Ponadto zaznaczono, że jak wynika z akt sprawy wszyscy skarżący otrzymali w dniu 22 kwietnia 2009 r. pismo organu pierwszej instancji o przekazaniu odwołania T. B. do organu odwoławczego. Czynność ta umożliwiła wszystkim skarżącym czynny udział w postępowaniu wszczętym tym odwołaniem. Jednocześnie Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika aby organ odwoławczy została poinformowany o toczącym się postępowaniu w kwestii uzupełnienia decyzji. Organ pierwszej instancji zastosował literalnie przepis art. 133 K.p.a. bez refleksji na temat wpływu przesłania tego odwołania na możność realizacji przez pozostałe strony uprawnienia do złożenia odwołania i uzyskania jego merytorycznego rozpatrzenia. Dlatego też Sąd uznał, że w związku z tym organ odwoławczy trafnie argumentował, że przedwczesne rozpoznanie tego odwołania i zakończenie postępowania decyzją merytoryczną, pomimo przysługiwania innym stronom prawa odwołania od decyzji pierwszej instancji nastąpiło bez winny organu odwoławczego.

Jednocześnie zauważono, iż zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 §1 K.p.a.) powinno polegać na rzeczywistym umożliwieniu stronie zrealizowania wszelkich istotnych, przysługujących jej uprawnień procesowych. W realiach niniejszej sprawy realizacja omawianej zasady ogólnej powinna zmierzać do zapewnienia każdej ze stron możności złożenia odwołania i uzyskania merytorycznej decyzji organu odwoławczego po rozważeniu argumentacji w nim zawartej. W ocenie Sądu pozostali skarżący pozbawieni zostali prawa do udziału w istotnym stadium postępowania odwoławczego, jakim byłoby merytoryczne rozpatrzenie okoliczności przytoczonych w odwołaniu skarżącego C. B., co przede wszystkim dotknęło tego właśnie skarżącego. Dla oceny skutków procesowych tego uchybienia nie jest istotne, czy wywołane zostało niedbalstwem organu. Istotny jest tutaj brak winy strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a tej w postępowaniu skarżących dopatrzeć się nie można, z uwagi chociażby na wspomniane wyżej właściwości przepisów kodeksowych i udział organu pierwszej instancji w powstałej sytuacji.

Skoro wydanie decyzji odwoławczej merytorycznej nastąpiło z naruszeniem art. 10 K.p.a. dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a.), konieczne stało się uchylenie tej zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji umarzającej stanowiło konsekwencję oceny o istnieniu podstawy do uchylenia decyzji merytorycznej, gdyż następstwem wyroku powinno być ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie po wyeliminowaniu stwierdzonego uchybienia procesowego, czyli wydanie kolejnej decyzji odwoławczej i po rozpatrzeniu wszystkich złożonych odwołań. Nastąpiło ono na tej samej podstawie prawnej.

W ocenie Sądu, wbrew wywodom skarżącego organ odwoławczy w tym przypadku orzekał w tej samej sprawie i to zakończonej decyzją odwoławczą, czyli ostateczną, zatem postąpił formalnie w sposób prawidłowy umarzając postępowanie, aby uniknąć wydania decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Jednak z omówionych już przyczyn i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. konieczne stało się uchylenie również tej decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie było natomiast podstaw do stosowania tego przepisu z uwagi na powołaną w skargach podstawę do wyłączenia organu lub pracownika (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z samej treści art. 24 § 1 i art. 25 K.p.a. wynikało, że nie mogły one znajdować zastosowania w okolicznościach przytoczonych przez skarżących. Okoliczności te nie mogły służyć ponadto uprawdopodobnieniu podstawy wyłączenia z art. 24 § 3 K.p.a. Uczestnictwo pracownika w organizowaniu dużej imprezy międzynarodowej nie oznacza samo przez się powstania wątpliwości co do jego bezstronności w postępowaniu dotyczącym budowy obiektu mogącego służyć przyszłym uczestnikom imprezy.

Sąd wskazał ponadto, iż nie może wypowiedzieć się na temat merytorycznych zarzutów skarżących, gdyż zadaniem Sądu będzie ewentualna kontrola kolejnej decyzji odwoławczej zaś obecnie nie powinien przesądzać sposobu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zasygnalizował jedynie, że samo żądanie wznowienia postępowania, jeszcze nie wszczyna właściwego postępowania wznowieniowego, które następuje przecież w drodze postanowienia (art. 149 §1 K.p.a.), a nie wskutek żądania strony (wskazany przepis szczególny wyłącza regułę zawartą w art. 61 § 3 K.p.a.). W fazie wstępnej następującej po wpłynięciu żądania organ z udziałem podmiotu, który wniósł to podanie bada przesłanki dopuszczalności wznowienia. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji skarżący wywołali w postępowaniu wznowieniowym zagadnienie wstępne i przeszkodę procesową dla jego kontynuacji.

Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż z uwagi na treść art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także już z uwagi na art. 16 K.p.a., organ architektoniczno – budowlany był związany decyzją o warunkach zabudowy, nawet gdyby rażąco naruszała prawo. Wskazano, że przyjęta jest powszechnie wykładnia, że organ ten może co najwyżej zawiadomić o swoich zastrzeżeniach do tej decyzji organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jednak gdy takich zastrzeżeń nie posiadał, nie można mu zarzucić naruszenia prawa z uwagi na zaniechanie zawiadomienia.

Sąd stwierdził ponadto, iż orzeka w granicach sprawy (art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a.), czyli w niniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i w żadnym zakresie nie mógł badać zarzutów odnoszących się do sprawy ustalenia warunków zabudowy. Wszelkie zarzuty z tego zakresu były bezprzedmiotowe i nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dlatego zaznaczono, że Sąd nie ograniczał praw procesowych skarżących ograniczając ich wypowiedzi na tematy nieistotne w sprawie (art. 98 § 2 P.p.s.a.) bądź stanowiące powtórzenie wywodów zawartych w skargach, w części zbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (art. 101 § 1 pkt 2 na końcu P.p.s.a).

Dodatkowo za trafne uznano stanowisko organu o braku podstaw do zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na złożenie podania o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B. i zaskarżając go w pkt 1 zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwanej P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia jedynie co do części sprawy, czyli uchylenia obu decyzji wyłącznie w oparciu o zarzut formalny dotyczący braku uczestnictwa osób skarżących w całym postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz nie odniesieniem się Sądu I instancji do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, będących wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego w postępowaniu wszczętym z odwołania T. B. - gdy tymczasem zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany WSA) zobligowany był wydać rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, czyli, jak wynika z art. 141 § 4 P.p.s.a. co najmniej rozpatrzyć wszystkie podniesione w skardze, a mające wpływ na wynik sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego: tudzież wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
2. - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia przy rozpoznaniu sprawy czy zarzut formalny naruszenia art. 15 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. dotyczy całości postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego przy wydawaniu obu decyzji, czy też uchybieniem formalnym jest dotknięta część postępowania, a jeżeli wadą formalną jest dotknięta wyłącznie część postępowania to Sąd pierwszej instancji powinien ustalić w jakiej części postępowanie jest wadliwe a w pozostałej części powinien wydać rozstrzygnięcie oparte na zarzutach dotyczących naruszeń prawa przez organy administracji, zarówno innych wskazanych norm postępowania administracyjnego (jak art. 24 - 26 K.p.a., art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz niezastosowania w sprawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. i art. 123 K.p.a.) jak i norm prawa materialnego:
3. - art. 5 w zw. z art. 62 ustawy Prawo budowlane,
4. - art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane,
5. - § 11 ust. 2 pkt 2 oraz §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r.,
6. - art. 35 ust. 1 i 3 w powiązaniu z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 §1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. i pkt 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.;
7. - § 9 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 sierpnia 2003 r.
8. - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
9. - art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 150 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
10. - § 8, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;
11. - art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 §1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 w zw. z § 3 ust. 1 oraz z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
12. - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane.
13. 3. Zaniechanie w treści rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji na podstawie art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. wskazania obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego przez organy administracji poprzez dołączenie do akt postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wniosku inwestora o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy będącego podstawą decyzji Burmistrza Trzebnicy z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy. Brak w aktach sprawy o pozwolenie na budowę wniosku inwestora (uczestnika L. M.) mógł wpłynąć na treść decyzji Starosty a następnie Wojewody Dolnośląskiego, ponieważ wskazany wniosek był uznany przez Burmistrza za część decyzji o warunkach zabudowy, której postanowieniami były związane oba organy administracji.
14. 4. art. 134 §1 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 i P.p.s.a w związku z zaniechaniem wskazania naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 147 zd. 1 K.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., - Wojewoda Dolnośląski był zdaniem skarżącego po otrzymaniu odwołania C. B. od decyzji Starosty odmawiającej uzupełnienie jego uprzedniej decyzji, inaczej niż uznał Sąd I instancji, zobowiązany z urzędu wznowić postępowanie uprzednio zakończone decyzją z dnia [...] maja 2009 r., zaś Sąd I instancji orzekając w granicach sprawy i nie będąc ograniczony wniesionymi zarzutami przez stronę co podstaw skargi powinien ustalić, czy wniesione odwołanie z dnia 29 czerwca 2009 r. wnosiło do sprawy istotne nowe okoliczności, będące podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., a jeżeli tak to organ administracji był zobowiązany z urzędu do wznowienia postępowania uprzednio zakończonego decyzją z dnia 21 maja 2009 r.
15. 5. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści rozstrzygnięcia, iż skarżący M. B. powinien być uczestnikiem postępowania przed Wojewodą Dolnośląskim w związku z wniesieniem odwołania przez uczestnika C. B. od decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ Starosta jako organ I instancji uchybił obowiązkowi poinformowania skarżącego M. B. o przysługującym jemu prawie do odwołania od ww. decyzji Starosty z dnia [...] maja 2009 r., co z kolei skutkowało nie wniesieniem odwołania do Wojewody i brakiem uczestnictwa skarżącego w postępowaniu przed Wojewodą, co stanowiło naruszenie zarówno art. 10 i 15 K.p.a. jak i art. 107 §1 K.p.a.,
16. 6. na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 P.p.s.a zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu odniesienia się do oparcia zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Trzebnickiego na niekompletnym materiale dowodowym – w aktach postępowania nie było wniosku inwestora o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy a równocześnie decyzja o pozwoleniu na budowę opierała się na decyzji Burmistrza Gminy Trzebnica o ustaleniu warunków zabudowy wprost odwołującej się do wniosku inwestora.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o:

1. 1. uzupełnienie na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. postępowania dowodowego o postanowienie Burmistrza Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2010r. o wznowieniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla uczestnika –inwestora L. M. – jako dowód na okoliczność, iż w okresie po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana, że wszczęto postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, zaś Sąd I instancji rozpoznając zarzuty i uzasadniając treść wyroku wskazywał, że zarzuty skarżących opierały się na twierdzeniach dotyczących przyszłego wznowienia. Wskutek wznowienia postępowania może nastąpić uchylenie zmiana ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, której treścią był związany Starosta Trzebnicki wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, będącą podstawą niniejszego postępowania. Strona skarżąca wnosi więc o dopuszczenie niniejszego dowodu, gdyż mogą zachodzić przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ponieważ uchylenie lub zmiana decyzji o warunkach zabudowy będzie miało wprost wpływ na treść decyzji o pozwoleniu na budowę,
2. 2. uchylenie pkt. I zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym orzeczenie o kosztach wg. norm przypisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie odpowiadającej dwukrotności stawki minimalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 178 P.p.s.a. z uwagi na jej niedopuszczalność albowiem jak wykazano zaskarżono tylko punkt pierwszy wyroku Sądu I instancji a nie zaskarżono w zakresie postanowienia tymczasowego o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji, oraz orzeczenia o kosztach(pkt. II i III wyroku). Alternatywnie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej wskazał na niezasadność podnoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej albowiem mimo, iż zaskarżono wyrok Sądu I instancji jedynie w jego pkt. I. to jednakże ten właśnie punkt dotyczy rozstrzygnięcia zasadniczego. Pozostałe postanowienia wyroku zawarte w pkt. II. i III. uzależnione są od rozstrzygnięcia głównego i nie maja bytu samoistnego. Rozstrzygniecie tymczasowe dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niezależnie od tego czy zostało zaskarżone traci moc wraz z uprawomocnieniem się wyroku (art. 152 P.p.s.a.) a więc tak jak w tej sprawie z chwilą oddalenia kasacji. Zaś postanowienie o kosztach w sytuacji oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej powoduje, iż podlega ono wykonaniu.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż istota sądowej kontroli legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego rozstrzygnięć polega na tym, że oceny tej dokonuje się na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego do dnia wydania decyzji ostatecznej. Zmiana stanu faktycznego czy też prawnego po tej dacie nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Również i Naczelny Sąd Administracyjny respektuje w/w reguły rozpoznając skargę kasacyjną. Wskazując na powyższe rozważania zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej powołano się na postanowienie Burmistrza Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2010 r. o wznowieniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla uczestnika lecz jest to już niewątpliwie akt wydany po podjęciu zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Tym samym podnoszone w tym zakresie okoliczności nie mogły być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej kasacji.

Natomiast przystępując do rozpoznania przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej w trybie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tj. Dz. U. Nr 26 z 2010r. poz. 133) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu badając legalność zaskarżonych do tego Sądu decyzji zobowiązany był ocenić wydane w sprawie decyzje w szczególności oceniając je w kontekście przepisu art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 3 P.p.s.a. Jedną z tych przesłanek jest uchylenie decyzji w całości lub w części jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (porównaj wyrok z 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01 publikowany OSNPUS 2003, nr 24, poz. 582) dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje na żądanie strony.

W tej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na uchybienia procesowe związane z brakiem łącznego rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego odwołań T. B. oraz C. B. od decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], polegającego na naruszeniu art. 10 K.p.a. a dotyczącego nie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją merytoryczną C. B. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro wszyscy skarżący otrzymali w dniu 22 kwietnia 2009 r. pismo organu pierwszej instancji informujące o przekazaniu odwołania T. B. zaś wcześniej bowiem w dniu 1 kwietnia 2009r. C. B. i M. B. zażądali uzupełnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie art. 111 K.p.a., to niewątpliwie w tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy winien bezwzględnie zostać poinformowany o toczącym się postępowaniu w kwestii uzupełnienia decyzji. Przesłanie odwołania T. B. przez organ pierwszej instancji przy jednoczesnym zaniechaniu poinformowania przez tenże organ Wojewody Dolnośląskiego o kwestii równoczesnego rozpatrywania wniosku o uzupełnienie decyzji co dopiero otwierało pozostałym stronom prawo wniesienia odwołania po doręczeniu postanowienia w tym zakresie, dokonane zostało jak to trafnie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku bez refleksji na temat wpływu przesłania tego odwołania na możność realizacji przez pozostałe strony uprawnienia do złożenia odwołania i uzyskania jego merytorycznego rozpatrzenia.

Wydając więc w tych okolicznościach sprawy najpierw decyzję z dnia [...] maja 2009 r. utrzymującą w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne a następnie decyzję z dnia 18 sierpnia 2009 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania C. B., organ odwoławczy jak zasadnie uznano to w zaskarżonym wyroku naruszył art. 10 § 1 K.p.a. gdyż skarżący pozbawieni zostali prawa do udziału w niewątpliwie istotnym studium postępowania odwoławczego zakończonego decyzją merytoryczną, co przede wszystkim dotyczyło C. B. Zatem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że to naruszenie prawa jest niewątpliwie na tyle istotne i mające wpływ na wynik postępowania, że trafnie spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji merytorycznej z dnia [...] maja 2009 r. Jednocześnie skutkiem uchylenia tej decyzji jak prawidłowo podniesiono to w zaskarżonym wyroku było uchylenie również decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z zasady czynnego udziały strony w postępowaniu wynika dla organu administracji obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia aż do zakończenia decyzja. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesowa, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 K.p.a.) Jak już wyżej zauważono Sąd I instancji mając na uwadze wskazane uchybienia procesowe zasadnie więc w okolicznościach tej sprawy zastosował przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. jako przesłankę uchylenia zaskarżonych decyzji. Trzeba zauważyć w tym miejscu, iż skarga kasacyjna mimo licznych zarzutów naruszenia prawa procesowego nie kwestionuje prawidłowości zastosowania tej normy prawa procesowego a dla skuteczności tej skargi należałoby to uczynić.

Natomiast takie stanowisko Sądu I instancji jakie zaprezentowano w zaskarżonym wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie upoważniało tego Sądu do odniesienia się do wszystkich merytorycznych zarzutów skarg wniesionych w tej sprawie. Właśnie uchylenie zaskarżonych decyzji powoduje, że ponownie przeprowadzone zostanie postępowanie odwoławcze. To w tym postępowaniu przecież ponownie organ II instancji rozpoznawać będzie w całokształcie okoliczności sprawy, podnoszone zarzuty. To właśnie treść rozstrzygnięcia w tej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i sygnalizowana przez ten Sąd treść art. 134 § 2 P.p.s.a. nie pozwalał na wypowiedzenie się zasadniczo co do kwestii merytorycznych albowiem rozstrzygniecie Sądu nie może przesądzać sposobu załatwienia sprawy.

Jedynie na marginesie czynionych rozważań należy zauważyć, iż gdyby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaskarżona została tylko decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o umorzenie postępowania odwoławczego to należałoby ją także uchylić lecz na innej podstawie a to art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. a w konsekwencji zachodziła by konieczność uchylenia również decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w trybie art. 135 P.p.s.a. bez potrzeby merytorycznego jej badania co do zgodności z prawem.

Wyjaśnić bowiem należy, że spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 K.p.a. przepis ten przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego); przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania (porównaj B.Adamiak/J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego –Komentarz,Wydawnictwo C.H.Beck, 2009 r. str. 495). Żadna z tych przesłanek nie zaistniała wobec odwołania wniesionego przez C. B., stąd też nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w tym zakresie.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż to organ odwoławczy winien w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia w sytuacji występowania w postępowaniu wielości stron realizować postulat łącznego rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie. Tej staranności nie zachowano w tej sprawie. Dlatego też niezależnie od wskazanej przez Sąd I instancji przyczyny uchylenia decyzji niemerytorycznej z dnia [...] sierpnia 2009 r. rozstrzygniecie to podlegało uchyleniu z rozstrzygnięciem merytorycznym, a tak właśnie prawidłowo uczyniono w zaskarżonym wyroku.

Poza tym w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji odniósł się w motywach zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, które tego wymagały a to dotyczących braku podstawy do wyłączenia się organu od rozpoznania sprawy, jak też kwestii żądania wznowienia postępowania oraz związania decyzją o warunkach zabudowy organu architektoniczno- budowlanego czy też braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę a te rozważania są prawidłowe.

Jednocześnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a, które to w różnym ujęciu zostały przedstawione w skardze kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie można by uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy Sąd nie wyjaśniłby w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego zastosował w tej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. uchylając zaskarżone decyzje.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż przesłanki uwzględnienia skargi zamieszczone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały prawidłowo i w sposób jednoznaczny przedstawione. Uzasadnienie to jest przekonujące i nie można mu zarzucić dowolności albowiem odnosi się zarówno do obu rozstrzygnięć organu administracji jak i do stanu faktycznego sprawy opisanego prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrok ten zawiera również wskazanie co do dalszego postępowania po wydaniu zaskarżonego wyroku. Wyraźnie bowiem podniesiono, iż obowiązkiem organu odwoławczego w tej sprawie jest potrzeba łącznego rozpoznania wniesionych w tej sprawie odwołań i rozpatrzenie tych środków zaskarżenia w całokształcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te wskazania za słuszne gdyż wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie, co służy realizacji zasady wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto zauważyć należy, iż chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 §1 P.p.s.a. Z dyspozycji tej normy wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tej sprawie Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonych do Sądu rozstrzygnięć i uznał, że skargi je kwestionujące przy uwzględnieniu art. 134 P.p.s.a co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu tego wyroku, zasługują na uwzględnienie. Aczkolwiek charakter wskazanych naruszeń prawa zarzuconych organowi administracji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie pozwalał na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi i w tym zakresie prawidłowo powołano się na treść art. 134 § 2 P.p.s.a wyjaśniając, że wypowiadanie się co do kwestii merytorycznych nie było możliwe z uwagi na to, iż rozstrzygniecie Sądu nie może przesądzać sposobu załatwienia sprawy i dopiero kolejna decyzja organu II instancji pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania w tym postępowaniu przepisów prawa materialnego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie w jej okolicznościach ta norma prawa procesowego nie została naruszona.

Konkludując tym samym uznać należy za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej albowiem prawidłowo Sąd pierwszej instancji wykazał, że rzeczywiście doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.