Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 lipca 2019 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Ł. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości K., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...].
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że B. Ł. złożyła w dniu 7 czerwca 2019 r. wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...]. Do wniosku załączono m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego. Po dokonaniu analizy złożonych dokumentów Starosta stwierdził, że projektowany zakres prac obejmuje już wykonaną płytę fundamentową oraz roboty budowlane stanowiące kontynuację rozpoczętej budowy na przedmiotowej działce i zgodnie z art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Z tego względu w dniu 10 czerwca 2019 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek wraz z załącznikami Starosta [...] przekazał do PINB w [...] jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. 24 czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił przedmiotową sprawę do rozpatrzenia Staroście [...], przywołując art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdzając, że żaden z przypadków wskazanych w ustawie nie wystąpił, dlatego też organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
W dniu 2 lipca 2019 r. B. Ł. pobrała cztery egzemplarze projektu budowlanego, które w dniu 4 lipca 2019 r. złożyła ponownie wraz z naniesionymi przez siebie zmianami polegającymi na zmianie płyty fundamentowej z elementu projektowanego na element już istniejący.
Starosta zaznaczył, że istotnym dla sprawy jest fakt, że do tutejszego organu w dniu 15 lutego 2019 r. wpłynął wniosek B. Ł. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...]. W toku postępowania administracyjnego w dniu 9 kwietnia 2019 r. dokonano oględzin przedmiotowej działki, w wyniku których organ prowadzący sprawę stwierdził, że prace budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 15 lutego 2019 r. zostały rozpoczęte i na dzień kontroli stwierdzono wykonanie płyty fundamentowej oraz wyprowadzenie przez płytę podejścia pod przyłącza. Ponieważ decyzja udzielająca pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zgodnie z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego została wydana w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzja nr [...] umarzająca w całości postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja z dniem 14 maja 2019 r. stała się ostateczna.
Dnia [...] kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące B. Ł. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia płyty fundamentowej na działce nr [...], obręb [...]. Dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę płyty fundamentowej.
Starosta [...] podniósł, że z tym stanowiskiem się jednak nie zgadza, ponieważ ustawa Prawo budowlane w art. 33 ust. 1 stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Z powyższego, w jego ocenie wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego tj. obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a nie poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku. Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 3 przewiduje możliwość wydania pozwolenia na budowę na fundament (stanowiący budowlę), ale jedynie jako fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wnioskodawca powołał się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r.) oraz stwierdził, że zgodnie z jego postanowieniami, jedynym możliwym zagospodarowaniem ww. działki jest budowa obiektu kubaturowego o określonych parametrach, gdzie fundament może stanowić tylko element konstrukcyjny- składowy obiektu budowlanego. Plan nie dopuszcza lokalizacji fundamentów jako samodzielnych obiektów budowlanych.
Zdaniem Starosty, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotem wniosku są roboty budowlane stanowiące kontynuację rozpoczętej budowy (wstrzymanej postanowieniem PINB w dniu [...] kwietnia 2019 r.), a zgodnie z art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane właściwym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych w zakresie płyty fundamentowej organ nadzoru budowlanego przeprowadził w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ nie zastosował art. 48, 49 ustawy Prawo budowlane, gdyż celem organu nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w substancji (obiektach) już istniejących. W omawianym przypadku nie można mówić o istnieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budynku należy rozumieć - taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. B. Ł. wykonała jedynie samowolnie roboty budowlane polegające na wykonaniu płyty fundamentowej, ale z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych nie został wydzielony żaden obiekt.
Organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie naprawcze w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących płyty fundamentowej i po sprawdzeniu, że roboty zostały wykonane prawidłowo zakończył swoje postępowanie decyzją o umorzeniu. Zdaniem organu nadzoru budowlanego na zamierzenie przyszłe jakim jest budowa budynku mieszkalnego na istniejącym fundamencie (płycie) zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem niniejszego sporu jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Ł. z dnia 7 czerwca 2019 r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości K., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...].
W powyższym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku, jest Starosta [...].
Zgodnie z art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, mają dwie decyzje. Pierwsza, Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], umarzająca w całości postępowanie, z wniosku B. Ł. z dnia [...] lutego 2019 r., w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości K., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], z uwagi na rozpoczęcie przez stronę prac objętych wnioskiem, polegających na wykonaniu płyty fundamentowej. Druga, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę płyty fundamentowej w miejscowości K., gm. L., na działce nr [...] obręb [...]. Powyższe decyzje są o tyle istotne, gdyż w sposób ostateczny zakończyły sprawę z pierwszego wniosku B. Ł. z dnia 15 lutego 2019 r. o udzielenie pozwolenia na budowę oraz sprawę dotyczącą legalności zrealizowanej płyty fundamentowej.
Obecnie przedmiotem rozpoznania jest całkowicie nowy wniosek B. Ł. z dnia 7 czerwca 2019 r., który uwzględnia istniejący rzeczywisty stan na gruncie, tj. wykonaną już płytę fundamentową. Wbrew twierdzeniu Starosty, zawartemu we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przedłożony wniosek wraz z projektem nie jest wnioskiem o kontynuację robót budowlanych. Dotyczy przyszłego zamierzenia, jakim jest budowa budynku mieszkalnego na istniejącym fundamencie. Nie jest zaś rolą tego organu, a do tego sprowadza się uzasadnienie złożonego przez Starostę wniosku, polemizowanie z rozstrzygnięciem i argumentacją, zawartą w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., co do kwalifikacji prawnej wykonanej płyty fundamentowej.
Powyższe oznacza, że na gruncie obowiązujących przepisów, tj. art. 28 ust. 1a w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organem właściwym do rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę, jest starosta, w tym przypadku Starosta [...].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.