Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Starosta Starachowicki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Starachowicach poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach jako organu właściwego do załatwienia wniosku M. D. z dnia [...] lipca 2014 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. O. w S. Starosta Starachowicki wskazał, iż po rozpoznaniu wniosku M. D. z dnia 19 sierpnia 2013 r., decyzją z dnia [...] września 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Inwestor rozpoczął roboty budowlane, pozostając w przekonaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania właścicielki sąsiedniej nieruchomości, którą uznano za stronę postępowania, uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Ke 346/14 WSA w Kielcach oddalił skargę inwestora na tę decyzję. W orzeczeniu tym Sąd wyraził pogląd, że o dalszym losie inwestycji powinny zadecydować organy nadzoru budowlanego.
Inwestor wystąpił z wnioskami do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach oraz do Starosty Starachowickiego o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ nadzoru budowlanego przekazał Staroście ten wniosek, stwierdzając, że w tej sprawie nie jest prowadzone postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a więc nie ma w niej zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Starosta Starachowicki, powołując się na uchwałę NSA z dnia 16 listopada 2001 r., I OPS 9/01 wskazał, iż z przepisu art. 37 prawa budowlanego nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów, o właściwości tych organów bowiem przesądzają przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 prawa budowlanego. Jeżeli tak, to decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Powyższe stanowisko potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Ke 346/14, stwierdzając, że "w niniejszej sprawie fakt przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji jest niesporny. W konsekwencji organy architektoniczno-budowlane nie mogą już wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. O dalszych losach rozpoczętej przez skarżącego inwestycji powinny zdecydować organy nadzoru budowlanego".
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach wniósł o wskazanie Starosty Starachowickiego jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nadzoru budowlanego posiada wyłącznie kompetencje wymienione w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, a pozostałe kompetencje należą do organu architektoniczno-budowlanego (art. 82). Ustawodawca nie uzależnia właściwości tych organów od rozpoczęcia lub stopnia zaawansowania robót budowlanych. Na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne niezależnie od tego na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Powołana przez Starostę uchwała NSA z dnia 16 listopada 2001 r., I OPS 9/01 dotyczyła pierwotnego brzmienia art. 37 ust. 2 ustawy, który uległ zmianie w 2005 r. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach, organ nadzoru budowlanego może zastosować przepis art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego tylko wtedy, gdy wystąpiły istotne odstępstwa od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W tej sprawie nawet gdyby inwestor realizował budowę niezgodnie z projektem, to projekt ten nie istnieje w obrocie prawnym i nie jest możliwe stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Organ podniósł ponadto, że w Sejmie znajduje się projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, w którym proponuje się nowelizację art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl nowej regulacji w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcia albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa wart. 28 ust. 1.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
W tej sprawie powstał spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Starachowickim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Starachowicach, który organ jest właściwy do załatwienia wniosku M. D. z dnia [...] lipca 2014 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. O. w S. W stanie faktycznym tej sprawy wnioskodawca rozpoczął roboty budowlane po uzyskaniu decyzji Starosty Starachowickiego z dnia [...] września 2013 r. o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2014 r., a postępowanie w sprawie zostało umorzone.
Zastosowanie w tej sprawie ma art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 zez m.), zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust.
- Interpretację tego przepisu przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 9/01 (publ. ONSA 2002, nr 2, poz. 59), wskazując, iż art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy", a w dalszej części tego przepisu posługuje się odpowiednio wyrażeniami "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" i "decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót". Wykładnia gramatyczna przepisu art. 37 ust. 2 pozwala więc na wyprowadzenie wniosku, iż pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w tym przepisie, odnosić należy do wydania "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę", zaś możliwość "wznowienia budowy" odnosić do wydania "decyzji o wznowieniu robót".
Powyższą interpretację potwierdza również wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).
Również z systematyki ustawy – Prawo budowlane wynika, że postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych (rozdział 4 ustawy – Prawo budowlane) prowadzi organ architektoniczno-budowlany, który wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę. Natomiast już po rozpoczęciu robót budowlanych sytuację prawną budowy regulują przepisy rozdziału 5 – "Budowa i oddanie do użytku obiektów budowlanych" (art. 41-60 Prawa budowlanego) i postępowania administracyjne związane z działalnością kontrolną przebiegu procesu budowlanego, w tym postępowanie naprawcze, prowadzą organy nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawo budowlane). Za wskazaną interpretacją art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przemawia więc również podział kompetencji pomiędzy organami architektoniczno-budowalnymi a organami nadzoru budowlanego.
Zatem o tym, czy po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę czy też decyzja o wznowieniu robót budowlanych decyduje fakt rozpoczęcia budowy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.
Przedstawiona interpretacja art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jest prezentowana jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. postanowienia: z dnia 16 maja 2013 r., II OW 14/13, z dnia 8 lutego 2013 r., II OW 185/12, z dnia 27 listopada 2012 r., II OW 133/12, z dnia 20 września 2012 r., II OW 92/12, z dnia 27 stycznia 2011 r., II OW 84/10, wyrok z dnia 16 marca 2011 r., II OW 490/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie reguluje właściwości organów do wydania wskazanych w nim decyzji, gdyż zawiera wyłącznie unormowanie przedmiotowe, czyli rozróżnienie na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. O właściwości organów w tym zakresie stanowią przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ architektoniczno-budowlany, a decyzję o wznowieniu robót budowlanych - właściwy organ nadzoru budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach podniósł zarzut, iż organ nadzoru budowlanego może zastosować przepis art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego tylko wtedy, gdy wystąpiły istotne odstępstwa od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W tej sprawie nawet gdyby inwestor realizował budowę niezgodnie z projektem, to projekt ten nie istnieje w obrocie prawnym i nie jest możliwe stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż art. 37 ust. 2 Prawo budowlane odwołuje się do art. 51 ust. 4 Prawo budowlane jedynie w zakresie formy decyzji, której uzyskanie jest wymagane, aby budowa mogła być wznowiona. Decyzja taka, wydana po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, zastępuje bowiem pozwolenie na budowę w przypadku, gdy budowa została rozpoczęta i nie została jeszcze zakończona. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ nadzoru budowlanego powinien więc prowadzić postępowanie naprawcze mające na celu ustalenie czy w danym stanie faktycznym możliwa jest legalizacja rozpoczętej już budowy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, czy też konieczne jest wydanie innych decyzji np. decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach powinien więc rozpoznać wniosek M. D. z dnia [...] lipca 2014 r. i przeprowadzić postępowanie naprawcze, mające na celu ustalenie czy zachodzą przesłanki do legalizacji budowy tego obiektu i ewentualnie do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych.
Wprawdzie – jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach w odpowiedzi na wniosek – w dniu 15 stycznia 2015 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nowelizująca m. in. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz przepisy tej ustawy nie zostały jeszcze opublikowane i nie weszły jeszcze w życie. Poza tym, jak wynika, z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.