Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 września 2012 r. Starosta Krakowski, na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim, dotyczącego rozpatrzenia wniosku w sprawie zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na wyrównaniu (remoncie) nawierzchni zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w K. gmina L. Jak wynika z akt sprawy, Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K. pismem z dnia 27 lipca 2012 r. dokonało zgłoszenia do Starosty Krakowskiego zamiar prowadzenia robót budowlanych polegających na wyrównaniu nawierzchni na zjeździe masą asfaltową w miejsce wyfrezowanej nawierzchni bitumicznej w obrębie granicy działki nr [...] przyległej do działki nr [...] – drogi wojewódzkiej nr [...] w K. gmina L. Starosta Krakowski pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał ww. zgłoszenie Wojewodzie Małopolskiemu do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, powołując się na § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda w brzmieniu: "Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących następujących obiektów i robót budowlanych, innych niż wymienione w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane: 5) zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 9, poz. 115 ze zm.), z dróg krajowych i wojewódzkich".
Wojewoda Małopolski pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zwrócił Staroście Krakowskiemu zgłoszenie wykonania robót budowlanych opisanych powyżej, wskazując, iż zgodnie z ustawą Prawo budowlane wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji realizuje zadania w sprawach obiektów i robót budowlanych określonych w jej art. 82 ust. 3 i ust. 4, w tym w sprawach zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustaw o drogach publicznych, z dróg wojewódzkich. Zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody w tym przypadku właściwym organem jest starosta, a działką drogową jest działka nr [...], a nieruchomością położoną przy drodze, jest działka nr [...].
Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości K." nr [...] wydane w dniu [...] września 2010 r. przez Wojewodę Małopolskiego obejmuje przebudowę zjazdu w pasie drogowym drogi nr [...] w K. Następnie Starosta Krakowski wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim. Wniosek ten zgodnie z właściwością postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. został przekazany do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wniosku Starosta podkreślił, że zgłaszane roboty dotyczą zjazdu, którym, zgodnie z definicją zjazdu zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest: "połączenie drogi publicznej nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
O tym, że wnioskowane roboty dotyczą zjazdu z drogi wojewódzkiej świadczą: przedłożony przez Inwestora wypis z ewidencji gruntów i budynków dla dz. nr [...] w K. oraz pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie Rejon Dróg Wojewódzkich z siedzibą w Rząsce – uzgodnienie remontu zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], z którego wynika, że działka nr [...] stanowi drogę wojewódzką. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda, w brzmieniu: "Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących następujących obiektów i robót budowlanych, innych niż wymienione w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane: 5) zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), z dróg krajowych i wojewódzkich".
Zdaniem Starosty powołany przez Wojewodę protokół z przyjęcia stron, sporządzony przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr sprawy: [...] z dnia [...] marca 2012 r. jest jedynie dokumentem potwierdzającym czynność danego organu w sprawie i nie może decydować o właściwości organu, zwłaszcza, iż do czasu obowiązującego od dnia [...] grudnia 2010 r. rozporządzenia w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda powszechna była interpretacja, iż sprawy dotyczące zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich należą do kompetencji odpowiednio starosty i powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a sprawa dotycząca przedmiotowego zjazdu w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego toczyła się od 2008 roku, co może wyjaśniać sporządzenie w/w protokołu przez ten organ.
Obecnie jednak sprawy te zostały w sposób jednoznaczny uregulowane przez wskazane wcześniej rozporządzenie, zaś zgłoszenie wykonywania robót przy zjeździe zostało złożone do Starosty dopiero obecnie – po ponad półtora roku jego obowiązywania.
W piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. wysłanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Małopolski podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. przekazującym zgłoszenie Staroście Krakowskiemu.
Starosta Krakowski w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. skierowanym do NSA podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), powołanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim wynikłym w tej sprawie regulowanej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. We wniosku z dnia 19 września 2012 r. Starosta Krakowski powołał się na art. 22 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Do rozstrzygania takich sporów właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, a nie wojewódzki sąd administracyjny, do którego skierowano przedmiotowy wniosek. Przedmiot sprawy, na tle której wynikł spór pomiędzy Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim nie budzi wątpliwości, iż dotyczy to sprawy regulowanej przepisami Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 80 ust. 1 tej ustawy starosta podobnie jak wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej.
Nie może więc w tym przypadku Starosta Krakowski być traktowany jako organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., bo organem wyższego stopnia w tych sprawach jest dla niego Wojewoda Małopolski (art. 82 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a nie samorządowe kolegium odwoławcze zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. tym samym podstawą do rozstrzygnięcia takiego sporu (słusznie nazwanego przez wnioskodawcę "sporem o właściwość", a nie kompetencyjnym), nie może stanowić przepis § 2 art. 22 k.p.a. Właściwą podstawę prawną w takim przypadku może stanowić art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. (postanowienia OSK z 17 lipca 2009 r., II OW 23/09, z 18 września 2009 r., II OW 33/09, z 23 lipca 2010 r., II OW 27/10, Lex nr 602450, z 19 września 2011 r., II OW 76/11).
Należy zauważyć, że starosta w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nie został wyodrębniony organizacyjnie jako organ powiatu, gdyż takimi organami, zgodnie z art. 8 ust. 2, są rada powiatu i zarząd powiatu. Natomiast stosownie do art. 38 ust. 1 ww. ustawy starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, od których odwołanie służy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (ust. 3 art. 38). Szereg przepisów administracyjnego prawa materialnego stanowi podstawę kompetencji przysługujących staroście, jako organowi administracji publicznej realizującemu zadania administracji rządowej (P. Niemczuk, Pozycja ustrojowo-prawna starosty, "Administracja" 2011, nr 1, s. 79). Jako jeden z organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie, jeżeli to wynika z odrębnych ustaw, został starosta wymieniony w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U.
Nr 31, poz. 206). Dlatego też starostę, jeżeli wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej i organu wyższego stopnia w tym zakresie jest dla niego organ administracji rządowej, co wynika z odrębnych przepisów, należy uznać za organ administracji rządowej, w znaczeniu funkcjonalnym.
Z powyższych względów należy uznać, że w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim, nie jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż nie jest to spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 22 § 2 k.p.a.
Niezależnie od powyższych ustaleń, należy mieć poważne wątpliwości, czy pomiędzy organem I instancji a organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu, może mieć miejsce spór o właściwość, skoro z mocy prawa organ wyższego stopnia (II instancji) jest powołany do kontroli i korygowania decyzji organu I instancji w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 138, art. 150 § 2, art. 157 § 1 k.p.a.). Jednym z powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jak i stwierdzenia jej nieważności przez organ wyższego stopnia, może być również naruszenie właściwości przez organ pierwszej instancji, co jak się wydaje wyklucza możliwość zaistnienia sporu o właściwość między tymi organami. Tym bardziej jeżeli organ wyższego stopnia (II instancji) przekazuje podanie do organu I instancji na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., tym samym wskazując jego właściwość w danej sprawie, co powinno być wiążące dla tego organu.
Przyjęcie odmiennego poglądu podważałoby ustawową zasadę instancyjności wynikającą z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym przypadku dodatkowo art. 82 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W doktrynie również wyklucza się możliwość powstania sporów o właściwość między organami administracji publicznej wyższego stopnia a organami niższego stopnia, poza przypadkami wymienionymi w pkt 9 art. 22 § 1 k.p.a. (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 208; K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 25 i 30).
Należy także zauważyć, że w art. 22 § 1 k.p.a. przyjęto zasadę rozstrzygania sporów o właściwość opartą na regule, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest "wspólny dla nich organ wyższego stopnia" (wspólny dla organów będących w sporze), które to sformułowanie samo w sobie już wyklucza spory o właściwość pomiędzy organem I i II instancji, chyba żeby rozumieć ten zwrot odmiennie, że np. wspólnym organem wyższego stopnia dla starosty i wojewody jako organów administracji architektoniczno-budowlanej, jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 82 ust. 2 i 3, art. 88 ust. 1, art. 88a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego).
W niniejszej sprawie powodem złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, był spór wynikły na tle dokonanego zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Niezależnie od wątpliwości podnoszonych w orzecznictwie i w doktrynie, czy dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. i czy w tym postępowaniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zwrócić uwagę, że organ, do którego dokonano zgłoszenia ma kompetencje do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, w terminie ściśle określonym w ust. 5 art. 30 Prawa budowlanego (A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 259 i nast.). W przypadku niniejszej sprawy, niezależnie od tego czy organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia był Starosta Krakowski, czy Wojewoda Małopolski, termin wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji już upłynął, tym samym brak konkretnej sprawy administracyjnej, na tle której mógł powstać spór o właściwość (A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 31; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 130).
Tymczasem wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego czy sporu o właściwość, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, nie może być oderwany od konkretnej sprawy, do której rozstrzygnięcia ma kompetencje jeden z organów będących w sporze (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). W związku z powyższym rozpoznawany wniosek, pozwala mieć poważne wątpliwości, czy w ogóle na tle dokonania zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego), może dojść do sporu o właściwość, skoro postępowania zgłoszeniowego nie można zawiesić na podstawie art. 97 k.p.a., tym samym wstrzymać biegu terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 103 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.