Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 września 2014 r. Starosta Piaseczyński – na podstawie art. 22 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. - wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Piaseczyńskim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w sprawie wydania P. S.A. z siedzibą w Lublinie przy ul. G. pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie napowietrznej linii średniego napięcia 15 kV przez rzekę Jeziorkę w km 8+500 metodą przecisku sterowanego, w miejscowości K. przy ul. K. W uzasadnieniu wniosku Starosta Piaseczyński podał, że pismem z dnia 11 sierpnia 2014r. P. S.A. z siedzibą w Lublinie, reprezentowana przez M. R., wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie w/w pozwolenia. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego przekazał Staroście Piaseczyńskiemu ten wniosek do załatwienia zgodnie z właściwością.
Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W myśl art. 9 ust. 2 pkt 1 b ustawy - Prawo wodne, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń. Z załączonej do wniosku dokumentacji, wynika że inwestycja będzie realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Starosta Piaseczyński podniósł, że art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, wskazuje marszałka województwa, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., syg. akt II OW 61/2013).
Organ podkreślił, że art. 122 ust. 2 Prawa wodnego określa przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego, a nie właściwość organów do załatwienia tego rodzaju spraw. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 września 2010 r., syg. akt II SA/Gd 733/2009, na które powołał się Marszałek Województwa Mazowieckiego, wnioskodawca wskazał, że w orzeczeniu tym Sąd nie rozważał kwestii właściwości organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy - Prawo wodne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał interpretacji przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Zdaniem Starosty Piaseczyńskiego, właściwym organem do rozpatrzenia wniosku P. S.A. z siedzibą w L. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie napowietrznej linii średniego napięcia 15 kV przez rzekę Jeziorkę w km 8+500 metodą przecisku sterowanego, w miejscowości K. przy ul. K., jest Marszałek Województwa Mazowieckiego.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Starosty Piaseczyńskiego jako organu właściwego do załatwienia tego wniosku.
W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł, że do wykonywania obiektów budowlanych i robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią mogą mieć zastosowanie dwa rodzaje przepisów dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, tj. art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c lub art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.). W pierwszym przypadku właściwy jest starosta zgodnie z art. 140 ust. 1 w/w ustawy, a w drugim przypadku marszałek województwa zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne. Co do zasady organem właściwym w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, natomiast w szczególnych przypadkach wskazanych w ustawie właściwy jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Mając na uwadze powyższe Marszałek wskazał, że z treści art. 140 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy wynika, iż marszałek województwa jest właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 122 ust. 2, tj. jedynie w przypadku, gdy na wykonywanie obiektów budowlanych i robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wydano decyzję zwalniającą z zakazów ich wykonywania na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Spójnik "i" wskazuje, że są to szczególne przypadki obiektów budowlanych i robót, które oprócz standardowego zwolnienia z art. 88I ust. 2 wymagają również zwolnienia z zakazów o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Powyższe potwierdza wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 733/09 z dnia 25 marca 2010 r., w którym stwierdzono, że spójnik "i" w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, oznacza wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy występują obie przesłanki i wymagane jest uzyskanie obu decyzji zwalniających z zakazów. Wówczas na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W przypadku, gdy przedsięwzięcie wymaga uzyskania tyko jednej decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na tym obszarze (art. 88I ust. 2), to zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy Prawo wodne do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio, a więc organem właściwym do wydania pozwolenia na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, jest starosta.
Marszałek Województwa Mazowieckiego podkreślił, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie pismem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], wskazał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynikających tylko z art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo wodne, a nie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wynikającego z art. 122 ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Zatem Marszałek Województwa Mazowieckiego nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
Marszałek Województwa Mazowieckiego zaznaczył, że Starosta Piaseczyński we wniosku z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], powołał się na art. 9 ust. 2 pkt 1b ustawy - Prawo wodne, mówiący o stosowaniu przepisów dotyczących urządzeń wodnych do prowadzenia przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych oraz innych urządzeń, wskazując przy tym, że inwestycja będzie realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie Marszała Województwa niezrozumiałe wydaje się pominięcie treści art. 9 ust. 2 pkt 1c ustawy - Prawo wodne, tj. stosowania przepisów dotyczących urządzeń wodnych również do obiektów budowlanych i robót na w/w obszarach, a zatem odsyłającego do art. 122 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Marszałek zgodził się ze stanowiskiem, że art. 122 ust. 2 nie określa właściwości organów, tylko wskazuje jeden z rodzajów pozwolenia wodnoprawnego.
Właściwość organów wskazuje artykuł 140 ustawy - Prawo wodne, przy czym art. 140 ust. 2 pkt 5 wyraźnie odsyła do treści art. 122 ust. 2 w/w ustawy, a zatem marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jedynie w przypadku, gdy dana inwestycja wymaga uzyskania dwóch decyzji z art. 40 ust. 3 i art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne. Odnośnie argumentów przedstawionych przez Starostę Piaseczyńskiego stwierdzono, że gdyby marszałek województwa był właściwy do wszystkich inwestycji realizowanych na tym obszarze, wówczas art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy Prawo wodne nie miałby w żadnym przypadku zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku P. S.A. z siedzibą w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2014 roku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie napowietrznej linii średniego napięcia 15 kV przez rzekę Jeziorkę w km 8+500 metodą przecisku sterowanego, w miejscowości K. przy ul. K. W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór negatywny pomiędzy marszałkiem województwa a starostą, który organ jest właściwy do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.
W myśl przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.) wydawanie pozwoleń wodnoprawnych należy do kompetencji zarówno marszałka województwa jak i starosty.
Z mocy art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę, iż organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Od zasady tej ustawodawca ustanowił odstępstwa określone w przepisach art. 140 ust. 2 i 2a.
Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wyszczególniono w art. 140 ust. 2 ustawy. I tak, zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2.
Przepis art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (pkt 1), wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (pkt 2), wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie (pkt 3) - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
W myśl art. 40 ust. 3 ustawy - Prawo wodne dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w art.40 ust. 1 pkt 3 - tj. zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania - określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.
Zgodnie zaś z art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 – tj. od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe - określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym podziela linię orzeczniczą jaka się ukształtowała na gruncie organu właściwego do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
A mianowicie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OW 61/13, z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OW 42/13, z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II OW 107/12 - CBOSA).
Należy podkreślić, iż przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Zatem, wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego tj. art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy, brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Przepis art. 122 ust. 2 ustawy określa przesłanki materialnoprawne wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw. Przepis materialnoprawny, regulujący przesłanki wydawania decyzji (pozwoleń wodnoprawnych), nie wpływa na właściwość organu, która została określona w art. 140 ustawy – Prawo wodne.
Przepisy art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 przewidują przypadki, w których dyrektor generalnego zarządu gospodarki wodnej może – w drodze decyzji - zwolnić dany podmiot z zakazów, jakie obowiązują na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
W okolicznościach konkretnej sprawy może się zdarzyć, że będzie konieczność wydania jednej z tych decyzji, a więc decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 3 lub decyzji, o której mowa w art. 88l ust. 2 ustawy. W innych zaś sprawach może zachodzić konieczność wydania przez dyrektora generalnego zarządu gospodarki wodnej obydwu tych decyzji.
Przepis art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne nakłada na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacjach określonych w tym przepisie, a więc na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli została wydana decyzja z art. 40 ust. 3 i art. 88 ust. 2 tej ustawy. A zatem, jeżeli dyrektor generalnego zarządu gospodarki wodnej wydał decyzję na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, to dany podmiot obciąża obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tak samo należy tłumaczyć dalszą część przepisu art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Jeżeli w stosunku do danej inwestycji wydano decyzję zwalniającą z zakazów na gruncie art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne, to dany podmiot, aby móc realizować daną inwestycję, musi uzyskać pozwolenie wodnoprawne.
Kwestia, czy w danej sprawie zachodzi konieczność wydania dwóch decyzji - tj. zarówno decyzji z art. 40 ust. 3 jak i z art. 88l ust. 2 – czy tylko jednej z tych decyzji, jest kwestią podlegającą ocenie już przy wydawaniu decyzji co do meritum, czyli przy dokonywaniu oceny co do istoty sprawy. I wtedy organ ocenia, czy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w danej sprawie konieczne są obie decyzje czy tylko jedna z nich. Ale to w żaden sposób nie wpływa na zakres kompetencji, właściwość organu, o której stanowi art. 140 ustawy – Prawo wodne.
Z powyższych względów nie można podzielić argumentacji Marszałka Województwa Mazowieckiego, że jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko wtedy, kiedy zachodzi konieczność uzyskania obydwu wskazanych wyżej decyzji, tj. decyzji z art. 40 oraz decyzji z art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne.
Przepis art. 140 ustawy – Prawo wodne ustanawia generalnie w ust. 1 właściwość starosty, a w ust. 2 określa szczególne sytuacje, kiedy pozwolenie wodnoprawne wydaje marszałek województwa. Taka szczególna sytuacja określona jest w art. 140 ust. 2 pkt 5, dotyczącym pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne.
A zatem, do wydania decyzji na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią z mocy art. 140 ust. 2 pkt 5 tej ustawy –właściwy jest marszałek województwa. Do stwierdzenia, że w danej sprawie właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wystarczy ustalenie, że inwestycja ma być realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i wchodzi w grę art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne.
Organem właściwym do rozpoznania wniosku P. S.A. z siedzibą w L. na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne jest więc Marszałek Województwa Mazowieckiego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w niniejszej sprawie jako organ właściwy Marszałka Województwa Mazowieckiego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.