Uzasadnienie
Prezydent Miasta Suwałk w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Podlaskiego poprzez wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Powyższy spór kompetencyjny powstał na tle następującego stanu faktycznego.
Marszałek Województwa Podlaskiego przy piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] przekazał Prezydentowi Miasta Suwałk wniosek Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie oczyszczalni ścieków w S. przy ul. S. [...] wskazując, że art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach) ani art. 41 ust. 6 tej ustawy nie będą miały w sprawie zastosowania. Zatem zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku będzie Prezydent Miasta Suwałk.
Prezydent Miasta Suwałk wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Podlaskiego. W jego ocenie w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a i ust. 6 ustawy o odpadach właściwym organem do rozpatrzenia wniosku będzie Marszałek Województwa Podlaskiego. Marszałek Województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia między innymi na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Instalacja P. Sp. z o.o., na terenie której ma być prowadzone przetwarzanie odpadów zalicza się na podstawie § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej jako rozporządzenie) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze treść art. 41 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach Prezydent Miasta Suwałk stwierdził, że to marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia, zarówno wyłącznie na zbieranie jak i przetwarzanie odpadów oraz na prowadzenie obu tych działalności jednocześnie. Organ ten podkreślił, że według prowadzącego instalację, przetwarzanie odpadów będzie stanowić element oczyszczania ścieków, wpływając m.in. na zwiększenie poziomu biogazów powstających w wyniku oczyszczania.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Podlaskiego zaprzeczył jakoby to on był właściwy do rozpatrzenia wniosku P. Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2016 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie oczyszczalni ścieków w S. przy ul. S. [...].
Marszałek wskazał, że wniosek Przedsiębiorstwa dotyczy wydania zezwolenia tylko i wyłącznie na przetwarzanie odpadów o kodzie [...] oraz kodzie [...] (odpady inne niż niebezpieczne i obojętne) na terenie oczyszczalni ścieków w S. Mając na uwadze treść art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, wskazujące organy właściwe do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, podkreślono, że art. 41 ust. 6 jest odstępstwem od zasady rozpatrywania spraw przez starostę.
Marszałek Województwa Podlaskiego zauważył, że zasadniczo wydaje się odrębne zezwolenie na zbieranie odpadów i odrębne na przetwarzanie odpadów. Jeżeli wnioskodawca wystąpi o to we wniosku możliwe jest wydanie zezwolenia łącznego na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zdaniem organu użycie spójnika "i" powoduje, że marszałek województwa jest właściwym organem w przypadku właśnie decyzji łącznej (z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach), która zakresem swym obejmuje zarówno zbieranie, jak i przetwarzanie odpadów. Skoro Przedsiębiorstwo wystąpiło tylko i wyłącznie o przetwarzanie odpadów, a nie zbieranie i przetwarzanie odpadów, to wyłączone jest stosowanie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, na które powołuje się Prezydent Miasta Suwałk.
Ponadto za odmową zastosowania art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, zdaniem Marszałka Województwa, przemawia to, że ustawa o odpadach reguluje sposób postępowania tylko z odpadami. Zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach zaliczyć można jedynie te przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), które są związane z gospodarką odpadami (pkt 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50). Eksploatowana przez Przedsiębiorstwo instalacja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia) ale jest to instalacja do oczyszczania ścieków przewidziana do obsługi nie mniej niż 100 000 RLM (w rozumieniu ustawy Prawo wodne) a nie do przetwarzania odpadów. Ponadto art. 2 pkt 8 ustawy o odpadach wskazuje wprost, iż przepisów tej ustawy nie stosuje się do ścieków.
Marszałek Województwa zaznaczył, że wniosek Przedsiębiorstwa dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne a zatem zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 80 rozporządzenia jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. II grupa przedsięwzięć). Wobec powyższego organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku będzie na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach Prezydent Miasta Suwałk.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Marszałek Województwa Podlaskiego jak i Prezydent Miasta Suwałk uważają, że nie mają kompetencji do rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie oczyszczalni ścieków w S. przy ul. S. [...].
Zasadniczą sprawą dla wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wskazanego powyżej wniosku jest ustalenie o co rzeczywiście wnosi Przedsiębiorstwo. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie [...] oraz o kodzie [...] na terenie oczyszczalni ścieków w S. przy ul. S. [...]. Przedsiębiorstwo wnioskuje zatem tylko i wyłącznie o wydanie zezwolenia na przetwarzanie wskazanych tam odpadów na terenie oczyszczalni ścieków. Z akt wynika, że oczyszczalnia jest własnością Przedsiębiorstwa.
Przepisy ustawy o odpadach zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy o odpadach nie mają zastosowania do ścieków, zatem spod zakresu unormowania tej ustawy wyłączone zostało prowadzenie działalności w zakresie oczyszczania ścieków. Kwestie ścieków reguluje odrębna ustawa (Prawo wodne). Wobec tego funkcjonowanie oczyszczalni ścieków na danym terenie jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia - instalacje do oczyszczania ścieków przewidziane do obsługi nie mniej niż 100 000 równoważnych mieszkańców w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.)) nie może być zaliczone do tego typu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. W tym ostatnim przepisie mowa jest o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko ale takich, które dotyczą zakresu ustawy o odpadach czyli związane są z gospodarką odpadami. Skoro ustawa o odpadach nie dotyczy ścieków, to oczyszczalnia ścieków nie będzie przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach. W tej sytuacji nie znajdzie zastosowania art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, który stanowi, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Nie można bowiem zaliczyć oczyszczalni ścieków do przedsięwzięć z ust. 3 pkt 1 art. 41 ustawy o odpadach.
Także prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów o kodzie [...] oraz o kodzie [...] nie jest przedsięwzięciem mogącym mieć znaczący wpływ na środowisko. Przetwarzanie odpadów prowadzone przez Przedsiębiorstwo nie wchodzi w zakres żadnego z przedsięwzięć wskazanych w § 2 ust. 1 pkt od 41 do 50. Prowadzone przez Przedsiębiorstwo przedsięwzięcie do przetwarzania odpadów, zgodnie z danymi we wniosku, można zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Działalność ta odpowiada § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, gdzie mowa jest o instalacjach związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejscach retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacji składowisk odpadów.
Wobec powyższego by zastosować art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, który wskazuje na właściwość marszałka województwa brakuje ziszczenia się przesłanki prowadzenia w tym samym miejscu co najmniej jednego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o odpadach, które zostały wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41 - 50 rozporządzenia.
Zauważyć należy, że wniosek Przedsiębiorstwa dotyczy jedynie zezwolenia na przetwarzanie wskazanego rodzaju odpadów. Nie wynika z niego, że ma być wydane zezwolenie łączące w sobie zarówno zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zatem wnioskujący nie skorzystał z rozwiązania z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach. Skoro tak to nie można zastosować art. 41 ust 6 tej ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się wyłącznie do sytuacji kiedy wnioskowano jednocześnie o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II OW 214/14; z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OW 102/15 i II OW 96/15; z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II OW 14/16). W okolicznościach niniejszej sprawy, taka sytuacja nie miała miejsca. Bezspornie bowiem wniosek strony dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ale w sytuacjach niewymienionych w art. 41 ust. 3 analizowanej ustawy. Tym samym wykluczona została możliwość zastosowania w sprawie art. 41 ust. 6, na który powoływał się Prezydent Miasta Suwałk, wykazując brak swojej właściwości do rozpoznania wniosku.
Zaznaczyć także należy, że co prawda wyżej przytoczony pogląd orzecznictwa ukształtował się na tle uprzednio obowiązującej regulacji art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jednakże zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszy spór kompetencyjny, obecne brzmienie tego przepisu nie neguje jego aktualności. Po pierwsze bowiem, ust. 5 art. 41 nie został zmieniony, a po drugie obecne brzmienie przepisu ust. 6 (nadane mu na mocy art. 45 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw Dz. U. poz. 1045) jedynie precyzuje, że wśród przedsięwzięć objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia co najmniej jedno musi należeć do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Ponadto powiązanie technologiczne pomiędzy funkcjonującą oczyszczalnią ścieków oraz instalacją do przetwarzania odpadów pochodzących z oczyszczalni każe kwalifikować prowadzoną w ten sposób działalność jako jedno przedsięwzięcie zgodnie z definicją przedsięwzięcia z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z tym doszukiwanie się w złożonym wniosku funkcjonowania wielu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko było chybione i nie mogło doprowadzić do wskazania marszałka województwa jako organu właściwego w sprawie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przedmiotowej sprawie nie mógł być Marszałek Województwa Podlaskiego. Marszałek byłby właściwym, gdyby wchodziły w grę regulacje wskazane w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a- c ustawy o odpadach. Jak to już wyżej wyjaśniono nie było możliwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie zatem według właściwości ogólnej z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach przedmiotowy wniosek powinien rozpoznać Prezydent Miasta Suwałk, który na terenie miasta na prawach powiatu wypełnia zadania będące we właściwości starosty.
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Suwałk jako organ właściwy w sprawie.