Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem [...], a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie wniosku T. C. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę dwóch wież przeprawowo-widokowych – "T.", umożliwiających przejazdy na oba brzegi W. po rozpiętych stalowych linach, w rejonie Mostu [...] [...] – przez wskazanie jako właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Prezydenta [...].
W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że co do zasady organem właściwym w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, natomiast w szczególnych przypadkach wskazanych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) właściwy jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Z treści art. 140 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy wynika, że marszałek województwa jest właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 122 ust. 2, ale jedynie w przypadku, gdy na wykonywanie obiektów budowlanych i robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wydano decyzję zwalniającą z zakazów ich wykonywania na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Spójnik "i" wskazuje, że są to szczególne przypadki obiektów budowlanych i robót, które oprócz standardowego zwolnienia z art. 88l ust. 2 ww. ustawy wymagają również zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 40 ust. 3 Prawa wodnego (por. wyrok WSA w Gdański z 25 marca 2010 r., II SA/Gd 733/09).
W przypadku gdy przedsięwzięcie wymaga uzyskania tyko jednej decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na tym obszarze (art. 88I ust, 2), to zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa wodnego, do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio. Organem właściwym do wydania pozwolenia na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy jest starosta.
Marszałek Województwa [...] po przeanalizowaniu dokumentacji przedłożonej w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, stwierdził, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], przyjął, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynikających tylko z art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c, a nie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wynikającego z art. 122 ust.
2. Zatem Marszałek Województwa [...] nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie jest starosta.
Zdaniem Marszałka, art. 122 ust. 2 nie określa właściwości organów, tylko wskazuje jeden z rodzajów pozwolenia wodnoprawnego. Właściwość organów wskazuje art. 140, przy czym art. 140 ust. 2 pkt 5 wyraźnie odsyła do treści art. 122 ust.
- 2. Dlatego marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jedynie w przypadku, gdy dana inwestycja wymaga uzyskania dwóch decyzji, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 3 oraz decyzji wydanej na podstawie art. 88I ust.
- 2. Marszałek wskazał, że znane mu są postanowienia NSA (sygn. akt II OW 51/13 i II OW 112/13).
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c, a nie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, a w związku z tym organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 140 ust. 1 w przedmiotowej sprawie jest starosta. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z ze zm.) oraz art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, w związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, jest Prezydent [...].
W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy Marszałka Województwa [...]. Prezydent w tym zakresie uwzględnił postanowienia NSA (sygn. akt II OW 112/13, II OW 51/13, II OW 42/13, II OW 107/12), w których uznano marszałka województwa za właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w przypadku wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88I ust. 2 Prawa wodnego.
Prezydent [...] w pełni zgodził się z przedstawionym w uzasadnieniu postanowienia NSA o sygn. II OW 112/13 zdaniem Sądu, że zapis art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego wyraźnie wskazuje marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a także, że dla powyższego stwierdzenia pozostają bez wpływu określone w art. 122 ust. 2 tej ustawy przesłanki materialnoprawne dla wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku inwestycji realizowanych na tego typu obszarach. Zaś przywołany we wniosku przez Marszałka wyrok WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 733/09 dotyczył jedynie kwestii ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, nie zaś właściwości organów.
Prezydent [...] przy badaniu swojej właściwości w sprawie, wziął także pod uwagę decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonywanie robót związanych z inwestycją pod nazwą Przebudowa Stacji Pomp Kanałowych "P.", realizowanych na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Marszałek Województwa [...] uznał się za właściwego w ww. sprawie, wskazując, że dla przedsięwzięcia wydano decyzję na podstawie art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, natomiast nie wydano decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, i dlatego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, jako że zarówno występujący z wnioskiem Marszałek Województwa [...], jak i Prezydent [...] wykluczają swoje kompetencje do rozpoznania wniosku T. C. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę dwóch wież przeprawowo-widokowych – "T.", umożliwiających przejazdy na oba brzegi W. po rozpiętych stalowych linach, w rejonie Mostu [...]. Organami wyższego stopnia są zaś odpowiednio Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego) oraz właściwy regionalny dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 Prawa wodnego).
W zasadzie stanowisko Marszałka prowadzi do wniosku, że zasadniczo w tych samych rodzajowo sprawach, bo dotyczących wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonania innych robót (art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego), obowiązywałby dualizm kompetencyjny organów administracji publicznej. Niezależnie bowiem czy mamy do czynienia z przedsięwzięciem inwestycyjnym, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, o właściwości danego organu miałoby decydować to, że w sprawie nie została wydana decyzja na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana, jednak w okolicznościach tej sprawy nie jest to okoliczność decydująca o wyłączeniu kompetencji Marszałka Województwa. Wynika to z tego, że w tej konkretnej sprawie nie mamy do czynienia z nowym przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko; które nie służy gromadzeniu ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania (art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego); a tym bardziej nie jest to przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1, 2, 4-6 Prawa wodnego).
Nie jest to zatem przedsięwzięcie, którego dotyczą zakazy określone w art. 40 ust. 1 ww. ustawy. Oznacza to, że w tej konkretnej spawie nie zachodziła być może potrzeba wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 40 ust. 3 Prawa wodnego i taka też decyzja nie została dotychczas wydana. Z kolei w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., stosując jedynie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako te, które nie powinno stanowić dodatkowego utrudnienia dla przepływu wód wezbranych, ponieważ z uwagi na zastosowane rozwiązania techniczne, jedynymi elementami konstrukcji narażonymi na oddziaływanie wód powodziowych będą stalowe rury stanowiące pionowe elementy obu wież. Powyższy wywód potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się w sprawie Prezydent [...].
Kwestia czy w tej sprawie do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest uzyskanie jednej czy obu decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, powinna być rozstrzygana przez organ rozpatrujący tę sprawę co do jej istoty, gdyż jest to kwestia ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego. Wynika to z tego, że użyty w art. 140 ust. 2 Prawa wodnego spójnik "i" ma znaczenie zbliżone do mowy potocznej niż kwantyfikatora z logiki formalnej. Przesądza o tym także, że art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 dotyczą zasadniczo odmiennych stanów faktycznych. Racjonalny ustawodawca nie mógł zatem uzależnić kompetencji organu od zaistnienia jednocześnie dwóch odmiennych stanów, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji wcale nie muszą zaistnieć jednocześnie, a więc dotyczyć zakazów, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 i art. 88l ust. 1 Prawa wodnego.
Oznacza to, że dla wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego inwestycji z art. 122 ust. 2, nie jest wymagane uzyskanie uprzednio dwóch decyzji, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 3 oraz decyzji wydanej na podstawie art. 88I ust. 2, jak twierdzi w przedmiotowym wniosku Marszałek.
Dodatkowym argumentem jest także kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia jako tego wynikającego z art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Nie jest to bowiem przedsięwzięcie, które można by zakwalifikować do któregoś z art. 122 ust. 1 Prawa wodnego, a w szczególności do urządzenia wodnego. Takiego wniosku nie można wyprowadzić z wykładni tych przepisów i stanu faktycznego sprawy. Ponadto art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego zawiera definicję urządzenia wodnego, która nie pozwala zakwalifikować przedmiotowego przedsięwzięcia do takich urządzeń. Ustawodawca, definiując to pojęcie, zwrócił uwagę na funkcję, którą muszą spełniać poszczególne urządzenia aby można było je było uznać za urządzenia wodne. Urządzeniami wodnymi zgodnie z tym przepisem są bowiem tylko te urządzenia, które służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Aby odpowiedzieć na pytanie jakie urządzenie jest urządzeniem wodnym, należy brać pod uwagę takie pojęcia jak: kształtowanie zasobów wodnych oraz korzystanie z zasobów wodnych.
W niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie takich skutków nie wywołuje, co potwierdził także Regionalny Dyrektor w ww. decyzji z 2013 r., która w związku z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego wprost odnosi się do kwestii wpływu planowanego przedsięwzięcia na przepływ wody, nie dopatrując się w tym zakresie ingerencji.
Marszałek powinien zwrócić uwagę, że przepisy określające właściwość organu administracji publicznej powinny być wykładane ściśle. Z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa wodnego nie wynika żadna kompetencja organu administracji. Przepis ten nie ma charakteru normy kompetencyjnej. W innym wypadku powodowałby kolizję kompetencyjną ze stricte normami kompetencyjnymi zawartymi w art. 140 Prawa wodnego, mogąc prowadzić do przeniesienia kompetencji w sprawach, o jakich mowa w art. 122 ust. 2 tej ustawy, na inny organ niż Marszałek, w sytuacji gdy jasno wynika z art. 140 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 122 ust. 2, że to Marszałek Województwa jest właściwy w tego rodzaju sprawach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na wyraźne brzmienie przepisu art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego, należy przyjąć, że to marszałek województwa jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto z powyższego wywodu wynika, że dla takiej oceny pozostają bez wpływu określone w art. 122 ust. 2 tej ustawy przesłanki materialnoprawne dla wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku inwestycji realizowanych na tego typu obszarach.
Z analizy ww. przepisów wynika, że w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie będzie Prezydent [...], lecz Marszałek Województwa [...].
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.