Uzasadnienie
Wojewoda Podkarpacki w dniu 16 lutego 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, zaistniałego pomiędzy Wojewodą Podkarpackim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie, dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. znak: SKO.418/18/2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przekazało Wojewodzie Podkarpackiemu do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami zażalenie W.W. na ww. postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma SKO w Rzeszowie wskazało, że zgodnie z art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, przy czym w myśl art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda.
Tym samym w ocenie Kolegium, stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a., organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego zażalenia jest Wojewoda.
W ocenie Wojewody Podkarpackiego z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem właściwość organów egzekucyjnych w analizowanej sprawie była już przedmiotem orzekania zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 3474/02 wydanym na skutek sporu kompetencyjnego pomiędzy Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie, w przedmiocie zażalenia na bezczynność organu, wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia K.W. na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wynikającego z decyzji udzielającej, pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1978 r. Podobnie WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 103/13 odrzucającym skargę określonych osób na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie egzekucji nakazu rozbiórki obiektów tymczasowych przesądził, iż "skarżącym (...) przysługuje prawo złożenia skargi do właściwego organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta Rzeszowa (wierzyciela), czyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego".
Skoro sądy administracyjne na gruncie analizowanej sprawy prawomocnie przesądziły o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta Rzeszowa, to nie można na dalszych etapach postępowania skutecznie kwestionować właściwości tego organu. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, iż kwestia właściwości organu byłaby odmiennie oceniana i w kolejnych orzeczeniach organu, czy sądu. W ocenie wnioskodawcy za zasadnością wskazania SKO w Rzeszowie, jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2014 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1978 r. Nr [...] przemawia także i to, że ustawa z dnia 17 września 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wskazuje jednoznacznie organów właściwych do załatwienia zażaleń na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego.
Przy czym przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 20 § 1 pkt 2 ustawy organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ zażaleniowy. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Przepis ten ustanawia więc zasadę, zgodnie z którą organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. nad organami samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych i takim wyjątkiem byłaby regulacja, przyznająca wojewodzie status organu wyższego stopnia w określonych sprawach dotyczących egzekucji obowiązków niepieniężnych, w których organem pierwszej instancji jest organ samorządu terytorialnego. Takiej regulacji nie zawiera ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani żaden inny akt prawny dotyczący tych kwestii. Powołany przez SKO przepis art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.) stanowi istotnie wyjątek od zasady ustalonej w art. 17 pkt 1 k.p.a., jednakże wyjątek ten dotyczy wyłącznie spraw określonych w tej ustawie. Prawo budowlane nie reguluje zaś żadnych kwestii związanych z egzekucją administracyjną.
W związku z przedstawionymi okolicznościami Wojewoda Podkarpacki wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r., wnosząc o wyznaczenie Wojewody Podkarpackiego do jej załatwienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W literaturze prawa podkreśla się, że sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach.
W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia W.W. na postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2014 r. nakładające na żalącego się grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ww. sporu ma fakt, że w niniejszej sprawie w przedmiocie właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów prowadzących postępowanie egzekucyjne wypowiadały się sądy administracyjne. I tak postanowieniem z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie IV SA 3474/02 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny pomiędzy Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie wskazał to ostatnie jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia K.W. na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w podejmowaniu przez ten organ czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na treść art. 17 k.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Jednocześnie wskazano na art. 15 ust. 1 i 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i wywiedziono, że przepisy te stanowią podstawę do przyjęcia właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznania zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa.
Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie II SAB/Rz 103/13, w której wprawdzie postanowieniem z dnia 14 listopada 2013 r. odrzucił skargę m.in. K.W. na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie egzekucji nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, jednakże w uzasadnieniu wskazał, określając że organem pierwszej instancji właściwym do przeprowadzenia egzekucji jest Prezydent Miasta Rzeszowa, że organem wyższego stopnia w stosunku do tak określonego podmiotu jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Powyższe rozstrzygnięcie było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie II OSK 1018/14 oddalił skargę kasacyjną.
Wymaga przypomnienia, że stan prawny w zakresie, który stanowił podstawę prawną rozstrzygania przez ww. Sądy nie uległ zmianie. Po wydaniu pierwszego z ww. rozstrzygnięć kształtowało się jedynie stanowisko, co do postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych (czy wymagane jest wydanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę) i organów właściwych w tym zakresie. Ostatecznie, co trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, w którym wskazuje się, że organem właściwym do przeprowadzenia egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wynikającego z decyzji udzielających pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych ze wskazaniem okresu, na który decyzja ta jest wydana, nawet jeśli wydane zostały na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., powinna być prowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, to jest starostę (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 27.06.2007 r. II OW 23/07, II OW 84/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta kwestia nie była przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie II OW 49/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny pomiędzy starostą, a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego w podobnym stanie faktycznym podkreślił, że zadania z zakresu Prawa budowlanego realizowane przez starostę są zadaniami publicznymi wykonywanymi przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.), a starosta jako organ właściwy w tych sprawach jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 i art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 p.p.s.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do tak określonego organu jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie wymierzające grzywnę w celu przymuszenia.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak na wstępie.