Postanowienie NSA z 16 kwietnia 2019 r., II OW 3/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w E. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 3 stycznia 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w E. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie a Marszalkiem Województwa W. w przedmiocie naprawienia szkody. postanawia oddalić wniosek.

Skład

Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak przewodniczący
Sędzia NSA Barbara Adamiak sprawozdawca
Sędzia del WSA Piotr Korzeniowski

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w E. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Marszalkiem Województwa W. w O., zw. dalej Marszałkiem Województwa, w przedmiocie wskazania organu właściwego do dalszego prowadzenia sprawy i wydania decyzji w zakresie naprawienia szkody.

Dyrektor wnioskując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że wezwaniem z dnia 21 grudnia 2017 roku (data doręczenia 29 grudnia 2017 roku) spółka G. Sp. z o.o., zw. dalej wnioskodawcą lub spółką, wezwała Marszalka Województwa do zapłaty kwoty 13 milionów złotych tytułem odszkodowania za szkody powstałe w uprawach na skutek długotrwałego utrzymywania się zbyt wysokiego stanu poziomu wód na polderach, podtopieniach gruntów, a także zalania pól.

Marszałek Województwa pismem z dnia 24 stycznia 2018 roku, przekazał sprawę do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW w G. wskazując jako podstawę przekazania art. 526 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne.

Państwowe Gospodarstwo Wodne RZGW przeprowadziło postępowanie wyjaśniające podstawę prawną żądania oraz okoliczności związane z powstaniem rzekomego roszczenia.

Analizując stan faktyczny sprawy PGW WP RZGW w G. doszło do przekonania, że w ramach PGW WP właściwym organem do prowadzenia sprawy będzie Dyrektor Zarządu Zlewni w E. Wynika to z przypisanej kompetencji Dyrektora Zarządu Zlewni w E. do wydawania decyzji o których mowa w art. 469 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (art. 14 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne).

W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w E. PGW WP sprawa administracyjna w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania powinna być prowadzone przez organ wskazany w art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Za taką interpretacją i stanowiskiem, zdaniem organu, przemawiają dwa aspekty. Po pierwsze zgłoszona rzekoma szkoda w majątku wnioskodawcy wystąpiła w roku 2017, a więc przed wejściem w życie "nowej" ustawy Prawo wodne (z 20 lipca 2017 roku) i powstaniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W związku z powyższym zastosowanie do przedmiotowej sprawy powinny mieć przepisy obowiązujące w momencie zaistnienia rzekomej szkody, a nie przepisy które weszły w życie w kilka miesięcy po jej rzekomym powstaniu. Po drugie organ inaczej niż strona (Marszałek Województwa) interpretuje przepis art. 526 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne. W ocenie organu, charakter ww. przepisu jest materialnoprawny i nie odnosi się on do kwestii proceduralnych, a przekazanie sprawy pomiędzy organami jest stricte związane z procedurą administracyjną. Organ uznał, że do kwestii proceduralnych odnosi się art. 534 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne. Zdaniem organu użyty przez ustawodawcę termin "przystępują do" wskazuje na zamysł ustawodawcy mający na celu doprowadzenie do sytuacji w której nowe utworzone PGW Wody Polskie staną się uczestnikiem postępowań (obok dotychczasowego organu i strony). Nadto organ wskazał, że należałoby się również zastanowić nad zasadnością wskazania Marszałka Województwa jako organu prowadzącego postępowanie w świetle treści art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne.

W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa wywiódł, że z dniem 1 stycznia 2018r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. 1566, z późn. zm.) nastąpiła zmiana stanu prawnego powodująca z mocy prawa zmianę organów uprawnionych i zobowiązanych do prowadzenia tego rodzaju spraw oraz wydawania decyzji administracyjnych. Zdaniem organu z dniem 1 stycznia 2018r. Wody Polskie wstępują w prawa i obowiązki uregulowane w przywołanej wyżej ustawie, w tym wstępują również w prawa i obowiązki marszałków województw lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 75 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 573, tj. utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych.

Dodatkowo Marszałek Województwa wskazał, że wykonując obowiązek z art. 528 ust. 5 ustawy Marszałek Województwa przekazał właściwemu Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. wszelkie wykazy i dokumenty wynikające z przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. uchylanej w art. 573 ustawy.

Organ zaznaczył, że zawiadomienie wnioskodawcy z dnia 21 grudnia 2017r. w sprawie nabycia wierzytelności z tytułu odszkodowania za szkody powstałe w uprawach z wezwaniem do zapłaty z tego tytułu kwoty 13 min zł, wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa w dniu 29 grudnia 2017r (w piątek), natomiast z dniem 1 stycznia 2018 r. Marszałek Województwa utracił wszelkie kompetencje do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Marszałek podniósł również, że skoro Państwowe Gospodarstwo Wodne RZGW prowadziło ze spółką korespondencję w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie w rezultacie czego spółka modyfikowała swoje żądanie, to należy dojść do wniosku, że organ ten wszczął i prowadził postępowanie, a w konsekwencji analizy stanu faktycznego sprawy dokonanego przez Dyrektora RZGW w G. organ doszedł do przekonania, że zgodnie z właściwością organów wynikająca z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w sprawach decyzji, o których mowa w art. 469 ust. 3 ustawy jest Dyrektor Zarządu Zlewali Wód Polskich w E. W ocenie Marszałka Województwa, zgodnie z rozstrzygnięciem Dyrektora RZGW w G., który na podstawcie z art. 14 ust. 4 ustawy pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawią Prawo wodne, właściwym do prowadzenia sprawy pozostaje Dyrektor Zarządu Zlewni w E., bowiem wskazany wyżej przepis prawa materialnego (art. 469 ust. 3 ustawy) normuje expressis verbis jaki organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych wskazując jednocześnie sposób rozstrzygnięcia w tej kategorii spraw.

W konsekwencji, zdaniem Marszałka Województwa, w niniejszej sprawie nie można mówić o zaistnieniu sporu kompetencyjnego, a co za tym idzie zaistniały przesłanki do odrzucenia wniosku Dyrektor Zarządu Zlewni w E. Marszałek wywiódł również, że w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu, w ocenie Marszalka Województwa, zasadnym jest jego oddalenie.

Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów ustawy, organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami oraz zakres ich działania został wskazany w art. 14 ustawy. Natomiast art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy wprost wskazuje, że sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w sprawach decyzji, o których mowa w art. 469 ust. 3 ustawy jest Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. Zatem ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania decyzji. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania objętej wnioskiem właściwy rzeczowo i miejscowo jest Dyrektor Zarządu Zlewali w E. W tym stanie rzeczy, w ocenie Marszalka Województwa, w przypadku uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w E. a Marszalkiem Województwa W., uzasadnione jest jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Przechodząc do złożonego w niniejszej sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie strony zmierzało do wydania decyzji w zakresie naprawienia szkody powstałej w uprawach na skutek długotrwałego utrzymywania się zbyt wysokiego stanu poziomu wód na polderach, podtopieniach gruntów, a także zalania pól.

Wskazać zatem należy, że przepis art. 469 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż w sprawie naprawienia szkód innych niż szkody będące skutkiem okoliczności określonych w art. 222 ust. 3 i art. 223 ust. 1, powstałych w szczególności w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego albo dokonaniem zgłoszenia wodnoprawnego, prawo dochodzenia roszczeń przed sądami powszechnymi przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3, który stanowi, że na żądanie poszkodowanego odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji. Przepis art. 469 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne stanowi natomiast, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3, strona może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zgodnie z art. 496 ust. 5 ww. ustawy przepis ust. 4 stosuje się odpowiednio w przypadku niewydania decyzji, o której mowa w ust. 3, przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (analogiczne rozwiązanie przewidywał art. 186 Prawa wodnego z 2001 r.).

Zarówno ustawa Prawo wodnie z 2017 r. jaki i ustawa Prawo wodne z 2001 r. przewidywały, że właściwy organ mógł przez trzy miesiące wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Po upływie tego okresu utracił uprawnienie do rozpatrzenia wniosku spółki, ponieważ w takim przypadku wnioskodawcy przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym. Powyższe oznacza, że gdyby uznać, iż spółka wnosiła o wydanie decyzji, rozpoznanie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie, stało się bezprzedmiotowe. Na skutek upływu czasu sprawa ta przestała mieć bowiem charakter indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tym samym bezprzedmiotowe stało się rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, skoro taka potrzeba nie wynika z konkretnej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OW 64/13, postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., II OW 25/05).

Podsumowując, spór kompetencyjny istnieje jeśli przepis prawa materialnego daje podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji. W razie gdy dochodzi do wygaśnięcia kompetencji organu do wydania decyzji zamyka się możliwość prowadzenia sporu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.