Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Kolegium a Wojewodą O. w sprawie z wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w N. decyzji z [...] lutego 1995 r. w przedmiocie nieodpłatnego przyznania na własność S. i P. K. działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w Z. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że pismem z 29 lutego 2016 r. W. M. zwróciła się do Starosty N. o "podjęcie działań dot. działki oznaczonej nr [...] położonej w Z. gm. N.", wskazując, że jest jej właścicielem, lecz nie może zostać wpisana jako właściciel w księdze wieczystej. Starosta N. przy piśmie z 4 marca 2016 r. przesłał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wskazując że Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją nr z [...] lutego 1995 r. przyznał przedmiotową działkę nieodpłatnie na własność S. i P. K. w niewydzielonej części i współwłasności z J. Z., oraz że działka ta została podzielona na działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] decyzją Burmistrza N. z [...] października 1998 r. Organ podkreślił, że S. i P. K. nie są osobami zstępnymi osoby uprawnionej do nadania tej działki, zatem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt. 2, co stanowi podstawę do nieważności decyzji.
Kolegium zwróciło wniosek Staroście, informując, że organem właściwym w sprawie jest Wojewoda O. (pismo z 7 lipca 2016 r.). Jak wynika z akt sprawy, wniosek W. M. został przekazany przez Starostę N. Wojewodzie O. pismem z 10 sierpnia 2016 r. Z kolei Wojewoda przy piśmie z 26 października 2016 r. przekazał wniosek w trybie arl. 65 § 1 k.p.a. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Kolegium po otrzymaniu wniosku pismem z 7 lutego 2017 r. wezwało W. M. do sprecyzowania żądania. W odpowiedzi strona oświadczyła, że wnosi o unieważnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. Kolegium wskazało, że podstawą decyzji z [...] lutego 1995 r. były regulacje art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 277). Przepis art. 118 ust. 4 stanowił, że decyzje w sprawach nieodpłatnego przyznania własności działki gruntu, określonych w ust. 1-2a, wydaje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.
Zgodnie z ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.) określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej wykonywali kierownicy urzędów rejonowych (art. 36 ust. 1), natomiast organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej był wojewoda (art. 3 ust. 2 pkt 1). Również art. 17 pkt 2 k.p.a. w ówczesnej wersji mówił, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej są wojewodowie. Od 1 stycznia 1999 r. zaczęła obowdązywać ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631), która uchyliła ustawę o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Organ w postaci kierownika urzędu rejonowego został zniesiony, a jednocześnie na skutek nowelizacji ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, dokonanej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz, U. Nr 106, poz. 668) orzekanie w ww. sprawach powierzono staroście.
Kolegium wskazało, że występując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, kieruje się oceną prawną wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.04.2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, w której Sąd uznał, że tak długo, jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 Kpa sprawie tej decyzji. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 246/14, przyjmując, że wojewodowie, którzy z mocy art. 157 § 1 Kpa byli właściwi do prowadzenia spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez kierowników urzędów rejonowych, po wejściu w życie reformy administracji publicznej właściwość swą zachowali.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda O. wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako organu właściwego w sprawie. Wojewoda wskazał, iż jeżeli zmieniają się kompetencje organów, a same organy pozostają, to nie można z faktu ich istnienia wywodzić ich właściwości, skoro w dniu orzekania nie posiadają one kompetencji nadzorczych w sprawie. Jeżeli natomiast przestaje istnieć dany organ, to z punktu widzenia prawa podstawową kwestią jest ustalenie, co stało się z jego kompetencjami - czy także przestały istnieć bądź czy przeszły na inny organ. Reguły postępowania administracyjnego, mówiące o organie wyższego stopnia, powinny być zatem zawsze odnoszone do aktualnego stanu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego.
Zdaniem Wojewody, nie znajduje uzasadnienia praktyka proponowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zgodnie z którą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone byłoby według dwóch reżimów, w zależności od tego, czy decyzję wydano w czasie obecnie obowiązujących zasad regulujących właściwość rzeczową, czy też w czasie, gdy w tej materii obowiązywały inne rozwiązania. W takim wypadku może dochodzić do różnego traktowania organu wyższego stopnia w postępowaniu nieważnościowym, uregulowanym tą samą ustawą - Kodeksem postępowania administracyjnego. W obecnym stanie prawnym zadania wynikające z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz U z 2016 r., poz. 277 ze zm.) należą do kompetencji starosty będącego organem jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Zgodnie z art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu rangi ustawowej, który ustanowiłby inny niż wynikający z powyższej dyspozycji organ wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jakim jest starosta, w sprawach określonych w cytowanym art. 118 ust. 1-2a ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. To zaś prowadzi do wniosku, iż organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o jest samorządowe kolegium odwoławcze, a z uwagi na właściwość miejscową - Kolegium w O. Przedstawiona teza znalazła również oparcie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II OW 36/16, wskazującym samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawach analogicznych do niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, który z organów: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. czy Wojewoda O. jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. decyzji z [...] lutego 1995 r. w przedmiocie nieodpłatnego przyznania na własność S. i P. K. działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w Z. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (publ., ONSAiWSA 2012, nr 4 poz.60, LEX nr 1142616) wskazano, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów.
Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów. (...) W sytuacji natomiast zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powołało się na fragment uzasadnienia wskazanej wyżej uchwały NSA, w którym stwierdzono, że "tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 K.p.a. w sprawie tej decyzji". Fragment ten należy odczytywać w kontekście poprzedzających go rozważań zawartych w punkcie 13 uchwały, przywołana zasada dotyczy bowiem sytuacji, w których organy administracji utraciły kompetencje do rozpoznawania określonych kategorii spraw w związku z wyłączeniem drogi administracyjnej w tych sprawach. W takich sytuacjach punktem wyjścia dla ustalenia właściwego organu nadzoru musi być ustalenie organu, który wydał decyzję, gdyż organu właściwego rzeczowo według aktualnego stanu prawnego nie ma, ponieważ dana sprawa została wyłączona z kategorii spraw administracyjnych.
Zatem powołana przez Kolegium zasada nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, w sytuacji zniesienia organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie organ, który orzekał w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności działki w [...] r. (Kierownik Urzędu Rejonowego w N.) już nie istnieje. Zgodnie z art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.) w brzmieniu ustalonym mocą art. 65 pkt 4 ppkt b ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., obecnie decyzje w sprawach określonych w art. 118 ust. 1 - 2a ustawy wydaje starosta. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby inny niż samorządowe kolegium odwoławcze organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach określonych w art. 118 ust. 1-2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Zatem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z [...] lutego 1995 r. będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., które - zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. - jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w odniesieniu do Starosty N. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.