Uzasadnienie
Pismem z 17 kwietnia 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
W uzasadnieniu Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że Zarząd Mienia m. st. Warszawy wnioskiem z 9 marca 2015 r. wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią tj. wykonanie parkingów oraz jezdni manewrowych przy ul. Wał Miedzeszyński w dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy oraz przy ul. Rodzynkowej i ul. Bananowej w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy.
Marszałek Województwa Mazowieckiego przekazał sprawę do rozpoznania Prezydentowi m. st. Warszawy.
Prezydent m. st. Warszawy wyjaśnił, że inwestor uzyskał decyzję, o której mowa w art. 88l ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 469 – dalej jako "ustawa Prawo wodne") tj. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 30 stycznia 2015 r. zwalniającą od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w celu umożliwienia realizacji inwestycji przewidzianej w ramach działania A.5. projektu Life+ "WisłaWarszawska.pl", pn. "Ograniczenie swobodnej penetracji obszaru poprzez tworzenie miejsc udostępnionych wypoczynkowi: plaż i ścieżek edukacji przyrodniczej".
Prezydent m. st. Warszawa wskazał, że właściwość organów w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych wynika z art. 140 ustawy Prawo wodne. Marszałek województwa wydaje m.in. pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 122 ust. 2, a więc pozwolenie wodnoprawne wymagane na wznoszenie i obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88I ust. 2.
W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, z powyższego wynika, że nie jest on organem właściwym w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustanawia ogólną zasadę, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Od zasady tej ustawodawca ustanowił odstępstwa określone w przepisach art. 140 ust. 2 i 2a. Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wyszczególniono w art. 140 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2.
Przepis art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane między innymi na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
Przepisy art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 przewidują przypadki, w których dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może – w drodze decyzji - zwolnić dany podmiot z zakazów, jakie obowiązują na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W konkretnej sprawie może to oznaczać konieczność wydania jednej z tych decyzji, może też oznaczać konieczność wydania obydwu tego rodzaju decyzji. Jak wynika z załączonego do akt operatu wodnoprawnego, w niniejszej sprawie została wydana decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 30 stycznia 2015 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowił powołany wyżej art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dyspozycja art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z 18 września 2013 r., II OW 61/13, z 23 sierpnia 2013 r., II OW 42/13, z 11 października 2012 r., II OW 107/12 i z 4 lutego 2015 r., II OW 176/14). Przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne, brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 tej ustawy.
Przepis art. 122 ust. 2 ustawy określa przesłanki materialnoprawne wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw. Przepis materialnoprawny, regulujący przesłanki wydawania decyzji (pozwoleń wodnoprawnych), nie wpływa na właściwość organu, która została określona w art. 140 ustawy Prawo wodne.
Przepis art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne nakłada na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacjach określonych w tym przepisie, a więc na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli została wydana decyzja, o której stanowi art. 40 ust. 3 i art. 88 ust. 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wydał decyzję zwalniającą z zakazów na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, a więc inwestor, żeby zrealizować planowaną inwestycję, musi uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Okoliczność, czy w danej sprawie zachodzi konieczność wydania dwóch decyzji (tj. zarówno decyzji na podstawie art. 40 ust. 3, jak decyzji na podstawie art. 88l ust. 2), czy też tylko jednej z tych decyzji, jest kwestią podlegającą ocenie już przy rozstrzyganiu sprawy co do jej istoty. Wówczas właściwy organ ocenia, czy do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne są obie decyzje czy tylko jedna z nich.
Nie wpływa to jednak na właściwość organu, o której stanowi art. 140 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Dlatego też nie można podzielić argumentacji Marszałka Województwa Mazowieckiego, wyrażonej w zawiadomieniu z 23 marca 2015 r. o przekazaniu sprawy Prezydentowi m. st. Warszawy, że z tej przyczyny marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko wtedy, kiedy zachodzi konieczność uzyskania obydwu wskazanych wyżej decyzji, tj. decyzji z art. 40 oraz decyzji z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Ponadto, poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy pozostawały kwestie związane ze spełnieniem przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, określonych w art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powoływanym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09 nie miało więc wpływu na zajęte w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zajmował się jedynie kwestią ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, nie zaś właściwością organów.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.