Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 marca 2014 r. Wójt Gminy Komprachcice wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim jako organu właściwego do wszczęcia postępowania w sprawie zagospodarowania działki nr [...] położonej w Ch. niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ch., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Komprachcice Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spór pomiędzy organami powstał na tle interwencji mieszkańców ul. S. [...] w Ch., reprezentowanych przez B. i J. J., którzy w swoich pismach z dnia 13 września 2013 r., 4 listopada 2013 r. i 22 stycznia 2014 r. wskazali na użytkowanie działek nr [...] i [...] w Ch. niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz prowadzenie na ich terenie zaawansowanych robót budowlanych, tj. wywiezienie humusu, utwardzenie terenu pod parking, budowę linii zasilania energetycznego.
Wójt Gminy Komprachcice wskazał, że działka nr [...] jest własnością A. Ś., a działka nr [...] – W. J. i W. J.. Ta ostatnia działka – zgodnie z obowiązującym planem miejscowym - jest położona na terenie 1 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Działki te zostały utwardzone tłuczniem, stanowią jedną zwartą całość, na której urządzony został parking samochodów. Teren ten został oświetlony latarniami. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż przylega do ul. S., natomiast działka nr [...] posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Inwestorzy dokonali zgłoszenia robót budowlanych wykonanych na tych działkach (polegających na utwardzeniu nawierzchni na miejsca postojowe). Starosta Opolski zgłosił sprzeciw od tego zgłoszenia, uznając, że na te roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę. Wobec zaistniałego stanu faktycznego tej sprawy Wójt uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim powinien podjąć czynności kontrolne na podstawie art. 81 Prawa budowlanego i w tej części skargę mieszkańców przekazał do załatwienia organowi nadzoru budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. poinformował, że wobec naruszenia przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do działki nr [...] wszczęte zostanie w tej sprawie postępowanie administracyjne, natomiast w odniesieniu do działki nr [...] takie postępowanie nie będzie prowadzone, ponieważ nie jest to działka budowlana, bo nie posiada dostępu do drogi publicznej.
W ocenie Wójta Gminy Komprachcice organem właściwym do rozstrzygnięcia czy na działce nr [...] miało miejsce naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez zagospodarowanie terenu niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim. Wójt Gminy Komprachcice nie jest w szczególności organem właściwym do załatwienia tej sprawy na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wniósł o wskazanie jako organu właściwego w tej sprawie Wójta Gminy Komprachcice.
Organ wskazał, że Sąd Rejonowy w Opolu wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. stwierdził wygaśnięcie służebności drogi koniecznej do działki nr [...] przebiegającej przez działki nr [...] i [...]. Na skutek tego wyroku działka nr [...] utraciła status działki budowlanej, gdyż nie posiada już dostępu do drogi publicznej. Dostęp działki do drogi publicznej musi być prawnie uregulowany, zatem nie ma znaczenia, że działka nr [...] posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...].
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia. Organ wskazał, iż w przepisie tym mowa jest o "działkach budowlanych", a nie o "działkach gruntu", zatem ustawodawca rozróżnił w ten sposób działki budowlane od działek gruntu. Organ wskazał ponadto, że podczas przeprowadzonych oględzin na przedmiotowej działce w dniu 3 grudnia 2013 r. ustalono, iż od strony działki nr [...] zostało wykonane ogrodzenie nie wyższe niż 220 cm, działka [...] została wysypana drobnym grysem bazaltowym, który nie stanowi solidnej masy, a więc nie związał on gruntu, co doprowadziłoby do zmiany podłoża. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że w tym stanie faktycznym sprawy nie widzi prawnej możliwości do podjęcia postępowania, które zakończyłoby się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organ wskazał ponadto, że wniosek mieszkańców ul. S. z dnia 13 września 2013 r. dotyczył problemu, jakim jest zakłócanie spokoju mieszkańców w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...] przez firmę "[...]", a obecnie "[...]" Sp z o.o.
Celem mieszkańców było doprowadzenie do zaprzestania wykorzystywania działki nr [...] przez wskazaną firmę jako bazy transportowej, a nie likwidacja utwardzenia tej działki. Zlikwidowanie utwardzenia działki nie musi skutkować likwidacją bazy transportowej, gdyż pojazdy mogą również parkować na działce nieutwardzonej.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, organem właściwym do rozpoznania i załatwienia wniosku mieszkańców ul. S. na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Wójt Gminy Komprachcice. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (tj. zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (pkt 1), albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (pkt 2). Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08).
Gmina posiada zatem instrumenty prawne do sprawdzenia zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, a także sposobu użytkowania obiektu lub jego części z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2014 r. Wójt Gminy Komprachcice podtrzymał w całości twierdzenia i wniosku zawarte we winsoku z dnia 24 marca 2014 r. i wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku mieszkańców Ch., reprezentowanych przez B. i J. J., którzy w swoim piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. skierowanym do Wójta Gminy Komprachcice (a poprzednio również w pismach z dnia 13 września 2013 r. i z dnia 4 listopada 2013 r.), domagali się likwidacji samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] w Ch. polegającej na budowie parkingu dla samochodów oraz doprowadzenia sposobu zagospodarowania tego terenu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 27 grudnia 2013 r., organ ten stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego na działce nr [...] i wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] organ ten stanął na stanowisku (wyrażonym również w odpowiedzi na wniosek), iż skoro działka ta utraciła prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej w 2011 r., to nie jest ona działką budowlaną, zatem brak jest podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do zbadania zgodności z prawem przeprowadzonych na tej działce robót budowlanych.
Stanowisko to jest z założenia błędne. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a w szczególności: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1a), warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych (pkt 1b), zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (pkt 1c), właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (pkt 1d), stosowania wyrobów budowlanych (pkt 1e); wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (ust. 2).
Przepis ten nakazuje organom nadzoru budowlanego sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego niezależnie od tego czy roboty budowlane zostały wykonane na nieruchomości będącej działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), czy też na innej nieruchomości. To właśnie do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy dokonanie kontroli czy obiekty budowlane lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w szczególności czy zostały wykonane na działce mającej status działki budowlanej. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim prowadziłoby do sytuacji, w której poza jakimkolwiek nadzorem organów budowlanych pozostawałyby obiekty budowlane (roboty budowlane) zrealizowane na działkach niebedących działkami budowlanymi (przykładowo na terenach rolnych, na terenach parków narodowych), co byłoby niedopuszczalne.
Argumentem przemawiającym za wskazaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim jako organu właściwego w tej sprawie jest również to, że – jak wynika z treści pism mieszkańców Ch. oraz pisma procesowego Wójta Gminy Komprachcice z dnia 10 lipca 2014 r. - parking dla samochodów na działkach nr [...] i [...] stanowi jedną całość i parkuje tam około 26 pojazdów. Parking ten posiada ogrodzenie i oświetlenie elektryczne. Zatem organ nadzoru budowlanego powinien zbadać czy inwestycja ta jako całość (znajdująca się łącznie na działkach nr [...] i [...]) jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, zwłaszcza, czy wykonano jedynie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego), czy też wybudowano parking dla samochodów. Zaznaczyć tylko należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.
Jeżeli jeden parking został urządzony jako całość na dwóch działkach to inwestycja taka powinna być objęta jednym zgłoszeniem (ewentualnie pozwoleniem na budowę), a nie odrębnymi zgłoszeniami dla każdej z działek, na których został urządzony parking, gdyż stanowi to obejście art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych przez W. i W. J., polegających na utwardzeniu części gruntu na działce nr [...] w Ch.. Postępowanie to wszczęte było jednak z urzędu i jego stronami byli wyłącznie inwestorzy W. i W. J.. Organ nie rozpoznał zatem do tej pory wniosków mieszkańców Ch. z dnia 13 września 2013 r., z dnia 4 listopada 2013 r., jak również wniosku z dnia 22 stycznia 2014 r., który został złożony już po wydaniu tej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim jako organ właściwy do rozpoznania wniosku z dnia 22 stycznia 2014 r.
W odniesieniu do wniosku Wójta Gminy Komprachcice o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w sprawie dotyczącej sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz jednego z organów pozostających w sporze (postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2013 r., I OW 13/13 i powołane tam orzecznictwo). Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi bowiem swych praw (art. 200 p.p.s.a.), lecz dąży do rozstrzygnięcia zagadnienia procesowego co do swojej właściwości.