Uzasadnienie
Starosta W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. poprzez wskazanie tego organu administracji jako właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na dokończenie budowy budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Z przedstawionych akt sprawy wynikają następujące jej istotne okoliczności faktyczne.
Starosta W. decyzją z [...] lutego 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. A. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonego przy ul. [...] w W. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, miał powstać parterowy budynek mieszkalny, częściowo podpiwniczony, z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy równej 128 m².
Podczas kontroli bodowy przeprowadzonej 28 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że inwestorka w sposób istotny odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zamiast parterowego budynku wybudowała budynek o dwóch kondygnacjach i dodatkowym, nieprzewidzianym w projekcie, pomieszczeniu. Powołując się na to ustalenie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał A. A. wstrzymać budowę, zabezpieczyć ją przed niszczeniem oraz dostępem osób niepowołanych oraz przedstawić ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
A. A. 13 stycznia 2014 r. przedłożyła ocenę techniczną, z której wynikało, że "roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie budynku (...) zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną (pomijając fakt niezgodności z projektem)" oraz że ich stan techniczny jest "dobry i możliwy do kontynuowania budowy". W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na A. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowanych, celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, zakreślając termin wykonania decyzji do 7 kwietnia 2014 r. Następnie organ administracji przedłużył termin wykonania decyzji do 30 sierpnia 2014 r. Jednakże projekt budowlany zamienny nie został przedłożony.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego oraz na fakt, że projekt budowlany zamienny nie został złożony, nakazał A. A. zaniechania dalszych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W. Jednocześnie organ administracji zaznaczył, że w celu prowadzenia dalszych robót budowlanych należy zwrócić się do Starosty W. o wydanie nowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu.
Starosta W. decyzją z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego oraz to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (decyzja z [...] stycznia 2014 r.), uchylił swoją decyzję z [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego.
A. A. pismem z 23 maja 2016 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z prośbą o "zezwoleni(e) na dokończenie budowy budynku usługowo-mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] w W.". Do wniosku dołączyła dwa egzemplarze projektu budowlanego, z którego wynika, że "(p)rojektowany budynek po dokończeniu budowy będzie obiektem o 3 kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczony, z poddaszem użytkowym".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W, powołując się na to, że decyzją z [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zakończył już "procedurę legalizacji samowoli budowlanej", której dotyczy wniosek, i w związku z tym obecnie nie może wydać już pozwolenia na wznowienie robót budowlanych celem dokończenia budowy na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, pismem z 25 maja 2016 r., na podstawie art. 65 k.p.a., wniosek A. A. z 23 maja 2016 r. przekazał Staroście W., wskazując, że ten organ administracji powinien, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę.
W tym stanie sprawy Starosta W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. poprzez wskazanie tego organu administracji jako właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie pozwolenia na dokończenie budowy budynku usługowo-mieszkalnego. Uzasadniając wniosek, po przedstawieniu stanu sprawy, powołał się na art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego. Stwierdził, że skoro w sprawie uchylono pierwotne pozwolenie na budowę z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, to dokończenie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 tej ustawy. Pozwolenie takie wydaje zaś organ nadzoru budowlanego, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej, który posiada jedynie kompetencje do rozstrzygania w sprawach, w których roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte lub nie przeprowadzono postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., wskazując, że organem właściwym jest Starosta W., po pierwsze, stwierdził, że zakończył już postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, po drugie, że w sprawie nie mają zastosowania art. 37 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy z tego względu, że ten tryb postępowania "jest regułą". Ponadto zauważył, że zamiarem inwestorki jest rozbudowa obiektu, będąca na etapie projektowania, gdy tymczasem na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru może jedynie zatwierdzić istotne odstępstwa, a więc roboty już wykonane w obiekcie.
Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Prawna argumentacja organów administracji pozostających w sporze kompetencyjnym koncentruje się na art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), przy czym z zasadniczych jej tez wynika, że nie jest kwestią sporną, iż powołany przepis należy stosować w brzmieniu obecnie obowiązującym, czyli ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. (art. 9 powołanej ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko o stosowaniu art. 37 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym podziela z dwóch powodów. Po pierwsze, chodzi o spór kompetencyjny w sprawie, która została wszczęta wnioskiem A. A. z 23 maja 2016 r. Po drugie, wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne z udziałem A. A. w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] sierpnia 2014 r., co powoduje, że w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, brak podstaw do ewentualnego stosowania przepisów dotychczasowych, to znaczy obowiązujących przed 28 czerwca 2015 r.
Wyjaśniając szerzej drugi argument należy przedstawić zasadnicze elementy postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora (albo właściciela obiektu budowlanego lub jego zarządcę), określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 52 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli osoba zobowiązana wykona ten obowiązek, to organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Natomiast jeżeli osoba zobowiązana nie wykona nałożonego na nią obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego).
W rozpoznawanej sprawie istotne jest określenie charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w której nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych, gdyż decyzję na tej podstawie i o takiej treści wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...] sierpnia 2014 r. Ustawodawca nie wyjaśnił przesłanek wydania tego rodzaju decyzji. Można jednak przyjąć, że wydaje się ją wówczas, gdy dotychczas wykonane roboty budowlane mają tylko jedną wadę, mianowicie zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie naruszają one natomiast innych przepisów, w szczególności o planowaniu przestrzennym (są zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo w razie jego braku z decyzją o warunkach zabudowy) oraz techniczno – budowlanych. Wówczas bowiem brak podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego lub do nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, a jednocześnie brak – z powodu nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego – możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W takich okolicznościach decyzja o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych kończy postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie zostało to wprawdzie wyraźnie wyartykułowane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] sierpnia 2014 r., ale skoro z przedłożonej na skutek postanowienia z [...] listopada 2013 r. przez A. A. oceny technicznej wynikało, że wykonane dotychczas roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną, a jedyną ich wadą jest to, że nie są zgodne z projektem budowlanym, organ nadzoru budowlanego uznał, że nie może nakazać rozbiórki dotychczas wykonanej budowy, ani nakazać przywrócenia jej do stanu poprzedniego i jednocześnie wobec braku projektu budowlanego zamiennego nie może zezwolić na wznowienie budowy. W tej sytuacji zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych.
Wracając do argumentacji organów administracji pozostających w sporze kompetencyjnym zauważyć należy, że obecnie obowiązujący art. 37 Prawa budowlanego zdaje się wytyczać jasną granicę kompetencji pomiędzy organami administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego w sprawach, które polegają na wskazaniu organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na rozpoczęcie albo wznowienie budowy w razie utraty z różnych przyczyn mocy obowiązującej pozwolenia na budowę. Przepis ten dotyczy po pierwsze, sytuacji polegających na utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę z powodu nierozpoczęcia budowy w określonym czasie lub przerwania jej na pewien okres, po drugie, uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przy czym niezależnie od tego, w jakim trybie i przez jaki podmiot (organ administracji, czy sąd administracyjny), po trzecie, uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, czyli wówczas, gdy organ administracji architektoniczno – budowlanej uchyla decyzję z tego powodu, że organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc w istocie wtedy, gdy inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W pierwszym i drugim przypadku jednoznacznie wskazuje się, że rozpoczęcie lub wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 37 ust. 2), co oznacza, że właściwy wówczas będzie organ administracji architektoniczno - budowlanej (art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). W trzecim natomiast przypadku stanowi się, że wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (art. 37 ust. 3), co daje podstawę do przyjęcia, iż wówczas właściwy będzie organ nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym wymienia się m.in. zadania i kompetencje, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).
W świetle art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego prima facie byłby więc uzasadniony wniosek, że w każdej sprawie, w której została wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, wznowienie budowy może nastąpić tylko i wyłącznie po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jednakże rozpoznawana sprawa pokazuje, że taka wykładnia jest nazbyt powierzchowna. Nie uwzględnia ona bowiem celu przyjętego przez ustawodawcę unormowania, wynikającego z tego, że tylko w jednym szczególnym przypadku wznowienie budowy w przypadku utraty mocy obowiązującej pozwolenia na budowę zależeć ma od decyzji nadzoru budowlanego wydanej w szczególnym trybie, mianowicie trybie likwidacji samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Zauważyć należy, co już zostało wcześniej przedstawione, że likwidacja samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę sprowadza się do tego, że organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada na inwestora (albo właściciela obiektu budowlanego lub jego zarządcę) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i następnie, po sprawdzeniu wykonania tego obowiązku, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) albo wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). W ocenie NSA, ratio legis art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego polega więc na tym, aby uniknąć dysfunkcjonalnego uregulowania sprowadzającego się do tego, że w sprawach, w których organ nadzoru budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ ten straciłby kompetencję do wydania decyzji o zezwoleniu na dokończenie robót budowlanych na rzecz organu administracji architektoniczno - budowlanej tylko dlatego, że ten organ na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchyliłby pozwolenie na budowę. Zdaniem NSA, art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego ma zapewniać spójność przyjętego w Prawie budowlanym sposobu likwidacji samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w tym znaczeniu, aby postępowanie w tej sprawie od początku do końca prowadził organ nadzoru budowlanego i to niezależnie od tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Ten cel art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego odpada, gdy nadzór budowlany zakończy już postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wówczas nie istnieją też żadne racje, aby to organ nadzoru budowlanego był właściwy także w sprawie, która polega na udzieleniu pozwolenia na wznowienie budowy zakończonej już na pewnym etapie przez ten organ. Przede wszystkim organ nadzoru budowlanego decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydaje po przeprowadzeniu oceny wykonanych dotychczas robót budowlanych pod względem zgodności z prawem. Ponadto na skutek tej decyzji może powstać sytuacja faktyczna podobna do tych, które są opisane w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i w których właściwy jest organ administracji architektoniczno - budowlanej. Może bowiem dojść do tego, że będzie istniał niedokończony obiekt budowlany. Na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może przecież wydać taką decyzję jak w rozpoznawanej sprawie, a więc nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W celu udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy organ administracji architektoniczno – budowlanej nie musi więc już oceniać zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, lecz jedynie pozostaje mu ocenić projekt budowlany, który przewiduje dokończenie budowy.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego nie stosuje się wówczas, gdy wprawdzie wydano decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, ale organ nadzoru budowlanego wydał już decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W takim przypadku wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), wskazał Starostę W. jako organ właściwy w sprawie.