Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Z. poprzez wskazanie Starosty Z. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku T. Sp. z o.o. z siedzibą w R. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W uzasadnieniu wskazał, że wymieniona Spółka w swym wniosku z dnia [...] marca 2015 r. skierowanym do Starosty Z. domagała się wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami podczas prac rekultywacyjnych na składowisku odpadów komunalnych i obojętnych w Z.. Składowisko objęte było pozwoleniem zintegrowanym dla instalacji do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad [...] ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności powyżej [...] ton, z terminem ważności do dnia [...] grudnia 2014 r. Ponieważ pozwolenie przestało obowiązywać, składowisko odpadów nie jest już instalacją w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Działania związane z rekultywacją składowiska prowadzone są zatem poza instalacją (odzysk poza instalacjami), co reguluje wyłącznie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), a zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 tej ustawy organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (innych niż niebezpieczne w procesie rekultywacji składowiska) jest starosta.
Według Marszałka Województwa tego rodzaju działalność związana z przetwarzaniem odpadów nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, skoro na jego terenie nie ma już instalacji. Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził zaś brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Zamknięcie oraz rekultywacja istniejącego składowiska odpadów komunalnych w Z.".
W tej sytuacji brak było podstaw do przekazania przez Starostę Z. wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż przepis art. 41 ust. 3 lit. a-c ustawy o odpadach, określający kompetencje organów, nie wskazuje marszałka województwa jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji składowiska odpadów. Organem właściwym do załatwienia tej sprawy jest więc, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, Starosta Z..
Starosta Z. w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie.
Zdaniem Starosty składowisko odpadów w Z. jest składowiskiem nadal funkcjonującym. Zgodnie bowiem z pkt 4 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. wyrażającej zgodę T. Sp. z o.o. w R. na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Z., termin zakończenia rekultywacji składowiska odpadów został określony do dnia [...] listopada 2019 r. Do chwili obecnej nie została zaś wydana decyzja uznająca zakończenie rekultywacji składowiska odpadów. W związku z tym składowisko odpadów jest w dalszym ciągu instalacją, a planowany odzysk odpadów dotyczy instalacji. Tego rodzaju składowisko, stosownie do § 2 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r.), zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, stąd organem właściwym do załatwienia takiej sprawy na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach jest marszałek województwa.
Marszałek Województwa [...] oraz Starosta Z. w pismach odpowiednio z dnia [...] sierpnia 2015 r. z dnia [...] września 2015 r. podtrzymali stanowiska zawarte we wniosku i odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie tych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie istotnie powstał negatywny spór o właściwość między Marszałkiem Województwa [...] a Starostą Z., gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy w następstwie złożonego przez Spółkę T. wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Rozstrzygając ten spór w punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Organy właściwe rzeczowo do wydania zezwolenia wskazane zostały w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym do załatwiania tych spraw jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast w pozostałych, ściśle określonych przypadkach albo marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a-c), albo regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Marszałek województwa właściwy jest m.in. dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.).
Ustalając organ właściwy należy mieć na uwadze zarówno samą czynność, dla której wymagane jest zezwolenie (zbieranie, przetwarzanie odpadów), jak również miejsce, w którym działalność będzie prowadzona. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to dominujące stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że o właściwości organu rozstrzygają cechy miejsca przetwarzania odpadów; zresztą zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się nie tylko dopuszczalną metodę lub metody przetwarzania odpadów, ale także miejsce, w jakim to przetwarzanie się odbywa. Jeżeli miejsce to może być kwalifikowane jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, to organem właściwym rzeczowo jest marszałek województwa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OW 47/15 i II OW 48/15 oraz z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 218/14).
Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów wynika, że zamierzona działalność w zakresie odzysku odpadów prowadzona będzie podczas prac rekultywacyjnych na składowisku odpadów, które – co pozostaje poza sporem – zostało założone jako instalacja mogąca przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż [...] ton na dobę i o całkowitej pojemności większej niż [...] ton, czyli jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2010 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Marszałka Województwa [...], przesądza to, że to właśnie ten organ jest w sprawie właściwy.
Po pierwsze niepodobna przychylić się do jednego z głównych argumentów przywołanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, że składowisko odpadów w niniejszej sprawie utraciło status instalacji z tego powodu, iż wygasło pozwolenie zintegrowane, na podstawie którego składowisko to działało (przyjmowało odpady). Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy-Prawo ochrony środowiska przez instalację rozumie się a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół takich urządzeń powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Z punktu widzenia przytoczonej definicji bez znaczenia pozostaje to, czy zespół składników materialnych o opisanych cechach jest eksploatowany na podstawie pozwolenia emisyjnego, czy też nie. Skądinąd większość instalacji w ogóle nie wymaga tego rodzaju pozwolenia, np. część z nich podlega zgłoszeniu, o którym mowa w art. 152 ustawy-Prawo ochrony środowiska.
Co więcej, z końcowego fragmentu powołanego art. 3 pkt 6 wcale nie wynika, że instalacja musi być eksploatowana, ponieważ według tego przepisu wystarczy, iż ma ona takie właściwości, które pozwalają przyjąć, że jeżeli eksploatowana będzie, to spowoduje emisję. O statusie instalacji przesądza więc to, że może być ona traktowana jako potencjalne źródło emisji, a nie to, że przez cały okres swojego funkcjonowania jest aktywnie użytkowana i oddziałuje na środowisko.
Po drugie, podkreślić wypada, że w myśl art. 123 ust. 1 ustawy o odpadach okres przygotowania do budowy, budowy oraz prowadzenia składowiska odpadów obejmuje trzy fazy: przedeksploatacyjną (okres poprzedzający uzyskanie pierwszej ostatecznej decyzji załatwiającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów), eksploatacyjną (okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji załatwiającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów) i poeksploatacyjną (okres 30 lat liczony od dnia zakończenia rekultywacji składowiska). Dniem zamknięcia składowiska odpadów jest dzień zakończenia rekultywacji składowiska (art. 123 ust. 2 ustawy o odpadach). Także z tego powodu chybiony jest argument przywoływany przez Marszałka, że z dniem [...] grudnia 2014 r. przestało obowiązywać pozwolenie zintegrowane dla instalacji do składowania odpadów, z wyłączeniem odpadów obojętnych, na składowisku odpadów w Z., a działania związane z rekultywacją składowiska prowadzone są poza instalacją.
Składowisko odpadów w trakcie jego rekultywacji nie traci wszak tego statusu, ponieważ dopiero dzień zakończenia rekultywacji jest dniem zamknięcia składowiska odpadów. W konsekwencji nadal musi być traktowane jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko.
Jak już zauważono, zamierzona działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów (odzysku) ma być prowadzona poza instalacją na terenie składowiska odpadów w fazie eksploatacyjnej (w trakcie rekultywacji). Dlatego z przytoczonych względów należało dojść do konkluzji, że organem właściwym do załatwienia sprawy z wniosku T. Sp. z o.o. z siedzibą w R. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest Marszałek Województwa [...]. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a.