Uzasadnienie
Starosta Bytowski na podstawie art. 22 § 2 kpa wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Bytowie w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] w związku z przerwaniem prac na czas dłuższy niż 2 lata.
W motywach tego wniosku wskazano, iż w dniu [...] maja 2008 r. A. i P. K. złożyli wniosek do Starosty Bytowskiego w sprawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego w miejscowości Ż., gm. P. na działce o Nr ewid. gruntu [...] obr. P.. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że budowa budynku letniskowego została rozpoczęta i przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.
Jak podkreślono ustawodawca w takim przypadku przewidział wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Za takim wnioskiem przemawia redakcja art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz " wznowienie budowy", a w dalszej części odpowiednio wyrażeniami " nowa decyzja o pozwoleniu na budowę" i "decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót". Wykładnia przepisu art. 37 ust. 2 pozwala na wprowadzenie kolejnego wniosku, iż pojęcie "rozpoczęcie budowy" należy odnosić do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a możliwość "wznowienia budowy" - do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych.
Rozważania niniejsze jak podkreślono mają swoje odzwierciedlenie także w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/2001, GNSA 2002, Nr 2, poz.
- Decyzja o wznowieniu robót budowlanych nie może być utożsamiana z nową decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego. Decyzja o wznowieniu robót budowlanych niejako zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, czy też wygasła. Oznacza to, że do wznowienia budowy może dojść po wydaniu na podstawie art. 37 ust,. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Ponadto art. 37 ust. 2 prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w razie nierozpoczęcia robót, natomiast w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Powyższa teza znalazła potwierdzenie w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - O/Z w Katowicach z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 748/01. Decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych zostaje wydana na wniosek inwestora, po spełnieniu przesłanek niezbędnych do uzyskania pozwolenie na budowę określonych w art. 32 i 33 Prawa budowlanego. W aktualnym stanie prawnym w zakresie wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego), natomiast podejmowanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego (art. 82 ust. 1 i art. 83 związku z art. 51 prawa budowlanego). Wobec tego zdaniem Starosty Bytowskiego organem właściwym do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych jest w pierwszej instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.
W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2008 r. Starosta Bytowski na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał wniosek A. i P. K. wg właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie.
W dniu [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie wydał decyzję Nr [...] o odmowie rozpatrzenia wniosku A. i P. K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę domku letniskowego w miejscowości Ż., gm. P. na działce o nr ewid. gruntu [...] obr. P..
W dniu [...] sierpnia 2008 r. A. i P. K. złożyli ponownie do Starosty pismo noszące znamiona wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku letniskowego. Organ zdając sobie sprawę z faktu, że o rozstrzygnięcie powyższego sporu winien wystąpić organ, któremu sprawę przekazano, jeżeli nie uważa się za organ właściwy, jednak z uwagi na przebieg postępowania postąpiono jak wyżej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość wskazał, że zarówna powołana we wniosku uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. jak i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. nie mogą być rozpatrywane z pominięciem art. 82 ust. 1 i 83 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem w kwestii wznowienia robót budowlanych uprawnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego określa art.
- Tylko więc w przypadkach określonych w tym przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane kompetencją powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest uprawnienie do wznowienia robót budowlanych Rozszerzenie tego uprawnienia do przypadku przerwania robót budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata, a następnie wznowienie ich na mocy decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie wynika ani z powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA jak i wskazanego wyroku NSA i jest nieuprawnione w myśl art. 83 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między tymi organami a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
O sporze w rozumieniu w/w przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Bytowskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Bytowie, w zakresie rozpoznania wniosku A. i P. K. złożonego w dniu [...] maja 2008 r. i kolejnego wniosku w/w inwestorów z dnia [...] sierpnia 2008 r. (złożonego w dniu [...] sierpnia 2008 r.) o udzielenie pozwolenia na budowę domku letniskowego projektowanego na działce oznaczonej według ewidencji gruntów Nr [...] w miejscowości Z., gmina P..
Przechodząc do rozstrzygnięcia tego sporu pomiędzy organem architektoniczno - budowlanym a organem nadzoru budowlanego wskazać należy, iż przepis art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), przy czym ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Należy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania).
Natomiast art. 83 ustawy Prawo budowlane ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. W ustępie 1 tej normy wskazano, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7, 8, art. 59, art. 59a, art.59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust.1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust.2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust.1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 i art. 97 ust. 1.
W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa powiatowego inspektora nadzoru budowlanego została określona jako lista zamkniętą. Analiza tej listy zawarta we wskazanym wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno- kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, trzeba mieć przede wszystkim na uwadze wniosek inwestorów wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie. Zarówno wniosek złożony w dniu [...] maja 2008 r. jak i kolejny z dnia [...] sierpnia 2008 r. (złożony w dniu [...] sierpnia 2008 r.) jest wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym skoro wydanie pozwolenie na budowę przewidziano do właściwości rzeczowej organów architektoniczno -budowlanych bowiem nie jest to zastrzeżone w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dla organów nadzoru budowlanego to tym samym już samo żądanie strony o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, określające przecież przedmiot postępowania pozwala na wskazanie jako organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawie właśnie Starosty Bytowskiego - jako uprawnionego organu administracji architektoniczno - budowlanej.
Poglądu powyższego nie może zmienić argumentacja zawarta we wniosku o rozstrzygniecie negatywnego sporu o właściwość.
Niewątpliwie A. i P. K. nabyli nieruchomość na, której zamierzają zrealizować przedmiotowy domek letniskowy aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2007 r. od J. i M. K., którzy decyzją z dnia [...] października 1999 r. Nr [...]otrzymali na tym terenie pozwolenie na budowę domku letniskowego. Po otrzymaniu tego pozwolenia w 1999 r. ówcześni inwestorzy zrealizowali tylko fundament domku letniskowego i na tym etapie prace zakończono w 2000 r. przerywając je na okres dłuższy niż 2 lata. Ustalenia te spowodowały, iż Starosta Bytowski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 162 § 1 pkt.1 i § 3 kpa stwierdził wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dnia [...] października 1999 r. dla inwestorów J. i M. K. a udzielającej pozwolenia na budowę domku letniskowego projektowanego w miejscowości B. gmina P. na działce Nr [...].
Z uwagi na to, że stwierdzono wygaśnięcie powołanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie budowy nawet z wykorzystaniem powstałych fundamentów domku letniskowego należy ocenić w kontekście art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadku takich jak wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (z powodu przerwania budowy na czas dłuższy 3 lata) albo w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane a więc wydanej na zasadach ogólnych albo decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych o których mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Nowe pozwolenie na budowę po stwierdzeniu wygaśnięcia poprzedniej decyzji wydaje w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego podstawą jest art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego.
Skoro przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wiąże się z nałożeniem przez właściwy organ obowiązków, o których mowa w ust.1 pkt. 3 cytowanej ustawy, to po wykonaniu tych obowiązków organ sprawdza wykonanie tychże. W przypadku ich wykonania organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
W odniesieniu do przerwanej budowy domku letniskowego, co jest okolicznością niesporną w tej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wydawały jakiejkolwiek decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, to tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że istnieją podstawy do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez te organy w celu doprowadzenia rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi przecież o doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem lecz o wybudowanie nowego domku letniskowego z wykorzystanie części fundamentów poprzednio już zrealizowanych. To również potwierdza wyżej przedstawione stanowisko, iż organem właściwym w tej sprawie jest Starosta Bytowski.
Jedynie informacyjnie wskazać należy, że powoływana w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OP 9/01, podjęta została w odmiennym stanie faktycznym i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość, a ponadto decydujące znaczenie ma w tej sytuacji przepis art. 82 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.).
Dlatego też postanowiono jak w sentencji na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).