Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił dopuszczenia A. S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r. nr XXIV/566/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z dnia 26 maja 2017 r. A. S. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika wskazując, że zaskarżone zapisy planu dotyczą działki stanowiącej jej własność, tj. działki o numerze [...], której w toku aktualizacji numerów działek nadano numer [...]. Zapisy te w wysokim stopniu ograniczają przysługujące jej prawo własności, zaś wynik postępowania przed sądem będzie miał bezpośredni wpływ na sferę przysługujących jej praw.
Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, iż udział danego podmiotu w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje natomiast nie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), która jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym nie znajdują do niej zastosowania przepisy tej ustawy i odrębny tryb wnoszenia skargi na uchwałę w tym przedmiocie, bo na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz. U. z 2016 r., poz. 446). W ustawie tej w sposób szczególny uregulowano podstawy uprawniające do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego oraz krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu sądowym wszczętym na podstawie takiej skargi. Z tych przyczyn powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis art. 101 tej ustawy nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym pomiotu innego niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, nawet gdy podmiot ten uważa, że wynik postępowania dotyczyć będzie jego interesu prawnego. Powyższe rozważania zdaniem Sądu są aktualne także w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej ze skargi prokuratora. Z treści art. 8 P.p.s.a. wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze), a do jego skargi nie mają zastosowania ograniczenia z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Opisując zakres legitymacji prokuratora, Sąd uznał, że wnioskodawczyni nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu zainicjowanym skargą prokuratora na akt prawa miejscowego. Podstawy prawnej tego żądania nie może stanowić art. 33 § 2 P.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. a contrario orzekł jak na wstępie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. art. 33 § 2 P.p.s.a. przez odmowę dopuszczenia A. S. do udziału w niniejszym postępowaniu, pomimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez odmowę dopuszczenia A. S. do niniejszego postępowania, podczas gdy zaskarżona uchwała w sposób oczywisty i rażący narusza interes prawny A. S.,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. art. 8 § 1 in principio P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie niniejszej uprawnionym do działania pozostaje wyłącznie prokurator, podczas gdy wniesiona przez prokuratora skarga dotyczy indywidualnie oznaczonego interesu, wchodzącego w zakres obywatelskich praw A. S., tj. przysługującego jej prawa własności i jego bezprawnego ograniczenia treścią zaskarżonej uchwały,
- 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie A. S. prawa do konstytucyjnie gwarantowanego uprawnienia do ochrony przysługującego prawa własności.
Wskazując na powyższe, żaląca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie jest niezasadne.
Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a.: "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (...)". Wskazując na powyższe, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli jest poprzednio prowadzone postępowanie administracyjne. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "postępowania administracyjnego" nawiązuje do regulacji art. 1 K.p.a., która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie.
Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego, a skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II OZ 623/10; z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 217/12 oraz z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GZ 478/16 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot skargi stanowiła uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana przez Radę Gminy w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – art. 14 i następne), a więc innym niż postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Tym samym, słuszna pozostaje konkluzja, że wniosek strony żalącej o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na ograniczenie możliwości rozszerzenia katalogu stron o uczestników postępowania tylko do kontrolowanych w postępowaniu sądowym postępowań administracyjnych. Już tylko ta konkluzja prowadziła do konieczności oddalenia rozpoznawanego zażalenia.
Wskazując na powyższe jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 33 § 2 P.p.s.a., jak również art. 8 § 1 P.p.s.a. Odnośnie tego ostatniego stwierdzić należało, że wskazywanie na legitymację prokuratora do wniesienia skargi w żaden sposób nie ogranicza interesu prawnego do wniesienia własnej skargi przez każdego, kto uważa, że ten interes został naruszony przez przedmiotową uchwałę. Również przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, a co czyni niezasadnym również i taki zarzut. Z przyczyn powyżej wskazanych, Sąd rozpoznający niniejsze zażalenie nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, skoro prawo do ochrony własności w postępowaniu sądowym może być realizowane w drodze indywidualnej skargi. To natomiast, czy strona próbowała nieskutecznie wszcząć takie postępowanie, pozostaje bez wpływu na ocenę okoliczności niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawane zażalenie.