Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 423/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił P. S.A. z siedzibą w K. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy Morzeszczyn z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr XVII/102/2016, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Grudziądz-Pelplin-Gdańsk Przyjaźń na terenie gminy Morzeszczyn.
W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 33 § 1-2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.", wskazał, że procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie rozpatrywane są tylko z punktu widzenia naruszonego interesu prawnego skarżącego i w granicach tego interesu. Celem tego postępowania nie jest więc analizowanie racji wszelkich podmiotów, które miałyby ewentualnie interes w stwierdzeniu nieważności uchwały lub jej określonych części albo w utrzymaniu uchwały lub jej konkretnych zapisów, jako obowiązujących.
W niniejszej sprawie wynik niniejszego postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego wnioskującej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Spółki, ponieważ kontrola sądowa odbywać się będzie w ramach wyznaczonych indywidualnym interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a na który powołuje się skarżąca R. Spółka z o.o. Dokonywana przez sąd ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w tym postępowaniu dotyczy konkretnego rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem żaden inny podmiot nie może powoływać się na swój interes prawny w postępowaniu, które dotyczy wyłącznie interesu prawnego wnoszącego skargę, czy to w celu zwalczania, czy też popierania postanowień planu (por. postanowienia NSA: z 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08; z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; z 5 kwietnia 2016 r., II OZ 329/16; oraz postanowienie WSA w Gdańsku z 16 lutego 2011 r., II SA/Gd 771/10).
Sąd wskazał, że intencją wnioskującej Spółki jest pozostawienie zakwestionowanych w skardze zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obowiązujących. Nie powołuje się ona zatem na żadne naruszenie jej interesu prawnego, uzasadniające zaskarżenie tych zapisów planu. Spółka chce aby te postanowienia planu były obowiązujące. Tymczasem to organ Gminy Morzeszczyn obowiązany jest przedstawić argumentację przemawiającą za tym aby Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego podjętej przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały.
Z powyższych względów dla oceny uprawnienia wnioskującej Spółki do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania bez znaczenia pozostają powołane we wniosku przepisy dotyczące obowiązków operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne) oraz przepisy dotyczące trybu wyznaczania takiego operatora (art. 9h ustawy – Prawo energetyczne). Sąd wyjaśnił, że przywołane we wniosku postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 338/12, dotyczyło innej sytuacji niż w niniejszej sprawie.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosły P. S.A., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:
- - art. 33 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a przez ich błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się tylko do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a., z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Tym samym uznanie, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być zastosowany w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na charakter postępowania wszczętego ze skargi R. Sp. z o.o. na zaskarżoną uchwałę wobec przyjęcia, że w niniejszym stanie faktycznym nie można mówić o wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stanowiącym jedną z przesłanek zastosowania dyspozycji art. 33 § 2 p.p.s.a., co doprowadziło w konsekwencji do odmowy dopuszczenia P. S.A. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania;
- - art. 33 § 2 p.p.s.a. przez dokonanie jego błędnej zawężającej wykładni, polegającej na uznaniu, że wynik niniejszego postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego P. S.A. co skutkowało odmową dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika pomimo tego, że możliwość realizacji inwestycji pn. "Budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Grudziądz-Pelplin-Gdańsk Przyjaźń" jest między innymi uzależniona od pozostawania w obrocie prawnym zaskarżonej w tym postępowaniu uchwały.
W odpowiedzi na zażalenie R. Sp. z o.o. wniosła o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnoszona w zażaleniu argumentacja nie uzasadnia dopuszczenia wnioskującej Spółki do udziału w postępowaniu dotyczącym skargi R. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy Morzeszczyn z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr XVII/102/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że wnioskującej Spółce przysługuje prawo do wykonania inwestycji zgodnie z postanowieniami planu miejscowego nie stanowi argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji. Stanowisko to wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą należy uznać za wiodącą, i którą w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotowe zażalenie wnioskującej Spółki (por. postanowienia NSA: z 23 czerwca 2015 r., II OZ 588/15; z 25 lipca 2014 r., II OZ 722/14; z 21 stycznia 2014 r., II OZ 3/14; z 26 czerwca 2012 r., II OZ 532/12; z 27 stycznia 2012 r., II OZ 14/12; z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; z 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09; z 15 lutego 2008 r., II OZ 102/08; z 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07).
Co najistotniejsze, w tego rodzaju postępowaniach dotyczących oceny planu miejscowego, sąd administracyjny dokonuje oceny w zakresie wskazanego przez stronę skarżącą rodzaju naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie przywołał stosowne orzeczenia, które opowiadają się za dokonywaniem zawężającej wykładni pojęcia "sprawy administracyjnej". Oczywiście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowano pogląd przeciwny (np. przywołane w zażaleniu postanowienie NSA z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13 i inne). Nie jest to jednak pogląd wiodący w orzecznictwie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niż prezentowane w ugruntowanym orzecznictwie oznaczałoby, że bez zachowania odpowiedniej procedury wnioskujący o dopuszczenie podmiot mógłby dochodzić swoich praw, ale w sprawie która dotyczy innego podmiotu, któremu przysługują zupełnie inne, a czasami – jak w tej sprawie – wręcz przeciwne interesy (wnioskująca Spółka w odróżnieniu od strony skarżącej opowiada się bowiem za utrzymaniem w mocy zaskarżonej uchwały celem realizacji własnych planów inwestycyjnych).
Jednak nawet takie potencjalnie przeciwne interesy prawne nie uzasadniają dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Każdy bowiem podmiot wywodzący określone prawa lub obowiązki w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. posiada je jako indywidualne. A te mogą być rozpoznane tylko po uprzednim wywiązaniu się przez dany podmiot z określonej procedury, która poprzedza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej trudno przejść przez taką procedurę podmiotom, które nie wykazują naruszenia swojego interesu prawnego, lecz wiążą ten interes z potencjalnym wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Jednak samo zaskarżenie planu miejscowego nie oznacza jeszcze, że w tym zakresie doszło do naruszenia kogokolwiek interesu prawnego.
Ponadto nawet stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały takiego skutku nie wywoła dla wnioskującej Spółki, ponieważ nie można w tej sytuacji niejako dokonać "odwrócenia" ról dotyczących naruszenia interesu prawnego danego podmiotu w oparciu o akt prawa miejscowego, co do którego ewentualnie zostanie stwierdzone, że został wydany z istotnym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli dla wnioskującej Spółki w sferze procesu inwestycyjnego zaistnieją konkretne negatywne skutki, to potencjalnie będzie mogła wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. To w tym jedynie zakresie może zmaterializować się jej indywidualny interes prawny wynikły, np. z doznanej szkody wynikłej z wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwie uchwalonego miejscowego planu lub jego części. Póki co mowa tu wyłącznie o potencjalnych skutkach.
Ponadto dla odpowiedniej wykładni art. 33 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie mają znaczenia normy ustawy – Prawo energetyczne. Nie wynika z nich aby w trakcie postępowania planistycznego, jak i postępowania kontrolującego legalność planu miejscowego, w tym przed sądem administracyjnym, operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego znajdował się w uprzywilejowanej pozycji procesowej. Takich supernorm względem art. 33 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie stanowią art. 9c ust. 2 i 3 oraz art. 9h ustawy – Prawo energetyczne. Ponadto takie uprawnienie nie wynika z treści art. 17 pkt 6 lit. a tiret 9 u.p.z.p., ponieważ operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego tylko opiniuje projekt planu w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV.
Nawet jeżeli tak jak w tej sprawie P. S.A. wnioskowały o uchwalenie miejscowego planu w zakresie przebiegu napowietrznej linii energetycznej, to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wiążą z taką okolicznością jakichś konkretnych praw i obowiązków. Podjęcie procedury planistycznej następuje bowiem w ramach władztwa planistycznego gminy. Ustawa nie przewiduje aby w znaczeniu prawnym plan miejscowy mógłby być uchwalany na wniosek innych podmiotów.
Nie można zatem dopatrzeć się aby w tej sprawie miało dojść do pozbawienia/ograniczenia wnioskującego podmiotu prawa do sądu, tym bardziej jeżeli intencją wnioskującej Spółki nie jest wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, lecz przeciwnie – utrzymanie w mocy planu. Jednak z uwagi na specyfikę procedury planistycznej, to na organie uchwalającym plan ciąży obowiązek wykazania z jakich względów doszło do uchwalenia planu miejscowego w zaskarżonym zakresie. Nie ma tu znaczenia argumentacja sięgająca do przepisów Prawa energetycznego, w których Spółka upatruje źródła swego interesu prawnego (obowiązki operatora). Poza tym w kontekście interesu prawnego strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym plan miejscowy jest poddawany kontroli pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego. Między innymi z uwagi na zasadę zróżnicowanego rozwoju konieczna będzie ocena czy plan odpowiednio wyważył proporcje pomiędzy potrzebami w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej zaliczanej do inwestycji celu publicznego, a prawem własności, które przysługuje skarżącej Spółce (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 10 u.p.z.p.), lub wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.).
Przedmiotem tej oceny nie mogą być przyszłe plany inwestycyjne wnioskującej Spółki. Nie są to prawne powody uchwalenia planu miejscowego. W okolicznościach tej sprawy taka argumentacja świadczy o istnieniu jedynie interesu faktycznego, a nie – prawnego. Brak jest podstaw do stwierdzenia aby w trakcie postępowania dotyczącego kontroli planu miejscowego ochronie podlegały przyszłe plany inwestycyjne. Nie na tym polega sądowoadministracyjna kontrola legalności planu miejscowego. Nie mniej z uwagi na wymienioną wyżej zasadę niewątpliwie przy dokonaniu kontroli planu sąd administracyjny będzie musiał uwzględnić charakter inwestycji, tj. jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, krajowym i strategicznym, wpisanej do rządowego programu Polityki energetycznej Polski do 2030 roku. Takiego zaś charakteru inwestycji nie nadaje konkretny podmiot, lecz wynika on wprost z przepisów obowiązującego prawa, co stanowi istotny argument celem poddania go ocenie w trakcie sądowoadministracyjnej kontroli. To nie konkretny podmiot jest tu uprzywilejowany, lecz znaczenie ma szczególny charakter inwestycji bo zaliczanej do inwestycji celu publicznego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).