Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 983/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu wniosku skarżących K. R. i E. R. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia [...] września 2012 r. K. R. i E. R. wnieśli skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wraz ze skargą skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej uregulowania kwestii własnościowych pomiędzy stronami (inwestorem a właścicielem przedmiotowej nieruchomości) oraz rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomości przed sądem cywilnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej p.p.s.a.), który stanowi, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wyjątek od tej zasady statuuje art. 61 § 3 tej ustawy, w myśl którego w przypadku, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Sąd wyjaśnił, że wniesienie skargi nie pociąga za sobą skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania przez sąd zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Adresatem wskazanej normy prawnej jest sąd, który rozważa kwestię wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji po złożeniu wniosku przez stronę. Sąd wyjaśnił, że rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. jest on związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd podkreślił, że to na skarżącym spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Niewskazanie we wniosku takich okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, oznacza brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 207).
Skarżący powinien zatem dokładanie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., II OZ 201/05).
Sąd ocenił, że przedstawione we wniosku przez K. R. i E. R. stanowisko nie zasługuje on na uwzględnienie. Argumenty wniosku – wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed sądem cywilnym dotyczącej kwestii własnościowych pomiędzy stronami i nakładów poczynionych na nieruchomości - w ocenie Sądu nie mieszczą się w pojęciu "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.
Sąd podał, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym, przywołany przepis dotyczy takiej szkody (majątkowej lub niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe (bądź będzie istotnie utrudnione) przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy – przy czym ciężar uprawdopodobnienia wspomnianych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy (zob. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2011 r., I FSK 1693/10). W niniejszej sprawie skarżący nie uprawdopodobnili wystąpienia takich przesłanek.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. R. i E. R. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wykonanie decyzji, która nakłada obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego wyrządzi znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżący podkreślili, że ten dom jest dorobkiem ich życia, a jego rozbiórka wyrządzi olbrzymią szkodę.
B. Z. działająca w imieniu uczestnika postępowania M. Z. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że sprawa rozbiórki jest bardzo pilna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...).
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku.
Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy, przy czym wypada podkreślić, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426).
Wskazać należy, iż w przypadku decyzji o rozbiórce ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymywania wykonalności decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej.
Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Jednocześnie przypomnieć należy, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu.
Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., II OZ 155/05, OSS 2005/3/72).
Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę i wynikające z akt sprawy przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek.
O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach.
W niniejszej sprawie skarżący na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego powołali toczące się postępowanie przed sądem cywilnym dotyczące kwestii własnościowych stron i nakładów poczynionych na nieruchomości. Wprawdzie rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wskazali wprost w czym miałaby się wyrażać szkoda w ich majątku oraz jakie skutki wykonania decyzji miałyby charakter nieodwracalny, to jednak należy przyjąć, iż rozbiórka budynku mieszkalnego o takich gabarytach jak w niniejszej sprawie może spowodować wyrządzenie znacznej szkody. I chociaż skarżący nie wskazali konkretnej wysokości tej szkody, to mając na uwadze koszty materiałów budowlanych do budowy przedmiotowego budynku i koszty związane z rozbiórką tego budynku, należy przyjąć, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować znaczną szkodę.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych z reguły powoduje uszczerbek majątkowy, który może stanowić znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto o znacznej szkodzie w tym szkodzie majątkowej można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
W niniejszej sprawie istnieją wystarczające przesłanki wskazujące na ryzyko wystąpienia w majątku skarżącego uszczerbku przekraczającego w swych rozmiarach zwykłe następstwa czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym tj. pozwalających uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Sądu należy uznać, że skarżący wykazał w sposób wystarczający, iż spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy uzasadnione jest wstrzymanie wykonania z mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 188 w związku z art. 197 p.p.s.a.