Postanowienie NSA z 14 stycznia 2016 r., II OZ 3/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 14 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 260/15 o zawieszeniu postępowania

Sprawa

w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Miron przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 260/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ww. postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] - zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] obręb [...], gmina U., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że A. P. złożył w dniu 19 października 2012 r. wniosek o pozwolenie na budowę powyżej opisanego budynku. Organ wskazał na wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, w którym Sąd – przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał między innymi na konieczność zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym zagadnieniem wstępnym miała być kwestia ostateczności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], w której odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) – dalej w skrócie jako "p.w.", na realizację prac związanych m.in. z budową przedmiotowego budynku na działce nr [...] w R.. Organ wyjaśnił także, że kolejnym wydanym w tej sprawie wyrokiem (wyrok z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 202/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi na postanowienie Wojewody wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił postanowienia organów obu instancji argumentując, że sprawa winna być rozpatrzona w obowiązującym stanie prawnym. Obowiązujący stan prawny był zaś wtedy taki, że opisana powyżej decyzja Dyrektora RZGW w G. z dnia [...] lipca 2012 r. stała się ostateczna.

Mając powyższe na uwadze, Starosta [...], po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku z uwagi na treść ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lipca 2012 r.

Po rozpatrzeniu odwołania A. P. od tej decyzji Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku uznając, iż winno ono zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania dotyczącego decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora RZGW w G. z dnia [...] lipca 2012 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na to postanowienie, organ odwoławczy uznał, że postępowanie zostało zasadnie zawieszone. Organ wskazał na treść wydanej przez Dyrektora RZGW w G. decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., w której odmówiono zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. Wyjaśnił, że organ architektoniczno – budowlany, sprawdzając projekt budowlany, musi go sprawdzić zarówno z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) jaki i z innymi przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), co oznacza również przepisy ustawy Prawo wodne. Tak więc nie można zaakceptować inwestycji, która jest co prawda zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, ale narusza inne obowiązujące przepisy prawa. Organ wyjaśnił również, że od decyzji Dyrektora RZGW w G. wniesiono odwołanie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który - decyzją z dnia [...] października 2013 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja jest zatem ostateczna. Jednak decyzja Prezesa KZGW z dnia [...] października 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który – nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14 uchylił zaskarżoną decyzję i zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), wstrzymał, do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku, wykonanie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2013 r. W tej sytuacji jedynym właściwym rozwiązaniem staje się skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2013 r., ponieważ nie można jej wykonać, pomimo ostateczności i pozostawania w obiegu prawnym, ze względu na nieprawomocność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył A. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymuje w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., którym zawieszono - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb [...], gmina U., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wykonalności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lipca 2012 r., w której odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. Powyższe postanowienia zostały wydane na skutek wydania w niniejszej sprawie (toczącej się w przedmiocie pozwolenia na budowę) przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia [...] października 2014 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z uwagi na treść ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił taką samą argumentację dotyczącą konieczności zawieszenia postępowania w tej sprawie jak w zaskarżonym postanowieniu, przy czym uznał, że to organ I instancji powinien postępowanie zawiesić. Z akt sprawy toczącej się przez tutejszym Sądem o sygnaturze II SA/Gd 42/15 (dowód z akt dopuszczony postanowieniem z dnia 23 września 2015 r. - k. 23 akt) wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (decyzję kasacyjną), zaskarżoną decyzję uchylił. Przedmiotowe orzeczenie nie jest prawomocne. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było wystąpienie, w przekonaniu Wojewody [...], zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którym jest kwestia rozstrzygnięcia dalszego obowiązywania, a przede wszystkim wykonalności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie zwolnienia skarżącego z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na realizację prac związanych m. in. z inwestycją budowy domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego i pawilonu wystawienniczego na działce nr [...] w R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powyższe argumenty organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ to rzeczą organu II instancji było rozpoznanie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego i żaden przepis prawa nie zwalniał Wojewody Pomorskiego od tego obowiązku. Kwestia wyjaśnienia, czy toczące się postępowanie administracyjne lub sądowe ma cechy zagadnienia wstępnego w stosunku do przedmiotowego postępowania oraz czy nadal trwa, nie wymaga bowiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, lecz dokonania oceny, czy dane postępowanie podpada pod hipotezę normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i bez wątpienia tego w ramach swoich uprawnień może dokonać sam organ odwoławczy. W omawianym wyroku Sąd przesądził także, iż w niniejszej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zachodzi wskazywana przez organ odwoławczy przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji mając powyższe na uwadze wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z przepisu art. 126 k.p.a. wynika, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Nadto z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wynika, że Sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z ustaleń sprawy wynika, że nieprawomocnym wyrokiem wydanym przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. II SA/Gd 42/15, została uchylona decyzja kasacyjna, w oparciu o którą wydane zostało następnie zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie, uzasadniająca zawieszenie postępowania sądowego. Prawomocny wyrok tutejszego Sądu uchylający decyzję kasacyjną – z uwagi na treść zacytowanych powyżej przepisów (art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) - niewątpliwie będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowanie w niniejszej sprawie zawiesił do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się w sprawie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. P.. Postanowienie zaskarżono w całości i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, a samo zawieszenie postępowania sądowego narusza konstytucyjne prawa obywatelskie skarżącego do niezawisłego Sądu. Zdaniem skarżącego niezawisły Sąd nie jest związany ani innym orzeczeniem ani orzecznictwem, lecz związany jest ustawami i stanem faktycznym sprawy. Zdaniem skarżącego istniejący materiał faktyczny pozwala na wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Skarżący podniósł, iż zawieszenie postępowania jest dla niego niekorzystne, bowiem wstrzymuje planowaną inwestycję. Nadto podniesiono, iż uzyskanie przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2000 r. decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy rodzi powstanie uprawnień wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w następstwie czego, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., na żądanie skarżącego Sąd winien uznać uprawnienia skarżącego do zabudowy posiadanego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Podkreślenia wymaga fakt, że zawarte w przepisie art. 125 p.p.s.a. podstawy zawieszenia postępowania sądowego mają charakter podstaw fakultatywnych. O zawieszeniu postępowania w tych przypadkach decydują względy celowościowe. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w tym przepisie pozostawiona jest ocenie sądu, ale sposób jego wykładni nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw zawieszenia postępowania (T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008). Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego nie może być brana pod uwagę w oderwaniu od zasady szybkości postępowania. Tymczasem zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy brak jest ku temu wystarczających przesłanek naruszałoby zasadę szybkości (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 395/11).

Sąd musi zatem rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 42/15, którym to nieprawomocnym wyrokiem uchylono decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w oparciu o którą wydane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., którym zawieszono - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji letniej do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wykonalności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2013 r., będącej przedmiotem zaskarżonego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14. Nie może bowiem ujść uwadze, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wojewódzki stwierdził, iż to nie organ I instancji lecz organ odwoławczy winien był rozważyć czy istnieje zagadnienie wstępne, które uzasadnia zawieszenie postępowania.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu argumentacji wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania incydentalnego jest wyłącznie kwestia zasadności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast podniesione przez skarżącego argumenty merytoryczne, odnoszące się bezpośrednio do zaskarżonego postanowienia, na tym etapie postępowania nie mogły być rozważane.

W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.