Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 września 2015r., sygn. akt II SA/Po 657/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2015r., nr WOA.7722.68.2015.JMA w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. B. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w/w postanowienie. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, którym oddalono jako nieuzasadnione zarzuty zgłoszone na postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał na nietrafność rozwiązania przyjętego w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie B. G. organ administracji publicznej wybrał nadmiernie uciążliwy środek egzekucyjny, którego stosowanie w niniejszej sprawie nie jest usprawiedliwione. Poza tym skarżący zarzucił organowi administracji publicznej naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez orzeczenie na niekorzyść strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., uznał, że wniosek jest bezzasadny.
Sąd podkreślił, że na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia, że co najmniej jedna z opisanych w w/w przepisie przesłanek wystąpiła w danej sprawie. Konstrukcja ochrony tymczasowej opiera się bowiem na zasadzie skargowości, przy czym użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. słowa "może" wskazuje, że orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma charakter fakultatywny.
Sąd podniósł, że ochrona tymczasowa, o jakiej mowa w przytoczonych wyżej przepisach, dotyczy jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie należy rozumieć możliwość doprowadzenia w sposób dobrowolny lub w drodze egzekucji do zrealizowania pewnego stanu rzeczy, który jest zgodny z wydanym rozstrzygnięciem. Konsekwentnie zatem wstrzymanie wykonania dotyczy jedynie tych aktów lub czynności, które nakładają określone obowiązki na oznaczony podmiot, umożliwiając zarazem domaganie się od adresata nakazu konkretnego zachowania.
Odnosząc się do niniejszej sprawy Sąd podał, że rozpatrywany wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności odnosi się do postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], którym organ II instancji uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawiczu z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] oraz uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez B. G. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Tym samym skarżący domaga się wstrzymania wykonania postanowienia o charakterze negatywnym, tj. postanowienia odmawiającego uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.
Sąd podniósł, że ze względu na swój charakter takie rozstrzygnięcie nie nadaje się do wykonania. Nie przyznaje ono żadnemu podmiotowi praw, ani też nie nakłada na żaden podmiot obowiązków. Nie istnieje także możliwość przymusowego wykonania takiego postanowienia negatywnego. W konsekwencji wskazane postanowienie z dnia 20 maja 2015 r. nie nadaje się do wykonania, a zatem wyłączona jest również możliwość wstrzymania wykonania tego aktu administracyjnego.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił również żadnych okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W skardze z dnia 25 czerwca 2015 r. B. G. skoncentrował się bowiem wyłącznie na merytorycznej polemice ze stanowiskiem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie poruszył w ogóle kwestii zasadności udzielenia mu ochrony tymczasowej w ramach art. 61 p.p.s.a.
W zażaleniu B. G. zaskarżył powyższe postanowienie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż w przypadku postanowienia uznającego za nieuzasadnione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wyłączona jest możliwość wstrzymania wykonania w/w aktu, gdy tymczasem powyższy przepis przewiduje również możliwość wstrzymania czynności, w tym również czynności egzekucyjnych, o co skarżący w niniejszej sprawie wnosił;
- 2. art. 61 § 3 poprzez jego niesłuszne niezastosowanie wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazał, aby przez wykonanie postanowienia WWINB z dnia [...] września 2015r. groziło mu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, gdy tymczasem znaczną i oczywistą szkodą w rozumieniu w/w przepisu może być wyegzekwowanie od skarżącego w toku kontynuowanego postępowania egzekucyjnego wymierzonej mu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 967.187, 52 zł.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 967.187,52 zł sama przez się uzasadnia przyjęcie, iż jej ewentualne ściągnięcie od skarżącego wyrządzi w jego majątku znaczną szkodę i utratę równowagi finansowej. Skarżący nie dysponuje w/w kwotą, jednak wyegzekwowanie jej choćby w najmniejszej części znacząco wpłynie na jego codzienne funkcjonowanie. Skarżący podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony.
Zdaniem skarżącego Sąd nie powinien nakładać na stronę nadmiernego rygoryzmu w udowodnieniu ryzyka wyrządzenia znacznej szkody, lecz oceniać obiektywnie i racjonalnie czy ryzyko takie istnieje. Sąd uznał, iż skarżący winien był wykazać dlaczego wyegzekwowanie od niego kwoty 967.187,52 zł wyrządzi mu znaczną szkodę, a tymczasem jest to okoliczność, która winna być oczywista.
W ocenie skarżącego Sąd rażąco naruszył ochronny cel w/w przepisu. Nie dokonał obiektywnej i racjonalnej oceny przesłanek jego zastosowania w niniejszej sprawie, bagatelizując wysokość kwoty grzywny w celu przymuszenia.
Skarżący nie zgodził się z taką wykładnią art. 61 § 3 p.p.s.a. i wskazał, iż poprzez uznanie za nieuzasadnione zarzutów skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym de facto kontynuuje się postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu. To z kolei, zmierza w szczególności do wyegzekwowania od skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 967.187,52 zł. Trudno jest zatem uznać, iż zaskarżona decyzja ma charakter negatywny, skoro jej konsekwencje stanowi szereg działań o charakterze pozytywnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w tym przepisie. W art. 61 § 3 p.p.s.a. określono przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z powyższym przepisem, Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jeżeli w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu.
Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. A zatem, przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010 s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 360-362, nb 2, 3).
Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 224-225 uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., II GZ 190/07; z dnia 23 lipca 2009 r., II FZ 282/09; z dnia 25 marca 1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 485-491 uw. 3-7).
W orzecznictwie wskazuje się, że skutków takich, ze względu na zakres i charakter prawny, nie wywołuje postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uznanie przez organ zarzutów zgłoszonych przez strony w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego za niezasadne nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na skarżącego nowych praw lub obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu. Tym samym wstrzymanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest możliwe (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OZ 1377/11, cbosa).
Skarżący łączy dwie odrębne - z punktu procesowego - sprawy. Czym innym jest bowiem egzekucja, a czym innym są zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Poprzez zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skarżący stwierdza określone okoliczności, które stoją na przeszkodzie prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Rolą organów jest zweryfikować te twierdzenia i uznać je bądź nie. Uznanie twierdzeń przez organ nie może podlegać wstrzymaniu wykonania bowiem bezpośrednio nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków. Skarżący postrzega te dwie odrębne procedury jako jedną bowiem obie – w dalszej perspektywie - mają przełożenie na jego finanse, ale z punktu widzenia procesowego są to różne sprawy. Tak jak można wstrzymać działanie (np. postępowanie egzekucyjne), tak nie można wstrzymać odmowy. Nieprawidłowe jest myślenie, że "wstrzymanie odmowy" na podstawie art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zniweluje tę odmowę.
Zauważyć należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Na podstawie zaś art. 61 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a jedynie ewentualnie aktów wydanych w jego toku i następnie zaskarżonych do sądu. Przepisy procedury sądowoadministracyjnej przewidują bowiem jedynie możliwość wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, na podstawie których prowadzona jest egzekucja, nie dają natomiast podstaw do wstrzymania czy też zawieszenia samego postępowania egzekucyjnego. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego możliwie jest w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."), a organem uprawnionym do zawieszenia takiego postępowania, jest organ sprawujący nadzór nad egzekucją, a więc organ wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji.
Możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego została przewidziana również w art. 35–35a u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje także możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego - art. 56 u.p.e.a. (por. postanowienie z 28 maja 2013 r., II FSK 1256/13).
Podkreślić należy, że B. G. składając przedmiotowy wniosek zmierzał do wstrzymania wyegzekwowania grzywny w celu przymuszenia w kwocie 967.187,52 zł. Z tych przyczyn wskazać należy, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 147/15 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 maja 2015r., sygn. akt II OZ 436/15 po rozpoznaniu zażalenia J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt II SA/Po 147/15 o odmowie wstrzymania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2014r. uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2014r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Po 147/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. i odrzucił skargę B. G. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. G., w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2014r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 2932/15 wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia z dnia 4 sierpnia 2014r. w przedmiocie nałożenia grzywny 967.187,52 zł w celu przymuszenia. To zaś oznacza, iż postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 967.187,52 zł nie może być egzekwowane. Tym samym skarżący B. G. uzyskał ochronę tymczasową, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.