Uzasadnienie
I. P. pismem z 28 marca 2013 r. wniosła o wymierzenie Prezydentowi Miasta Wejherowa grzywny z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku jej skargi o wymierzenie temu organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku sądu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że pismem z 13 stycznia 2013 r. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę o wymierzenie Prezydentowi Wejherowa grzywny z powodu niewykonania wyroku tego Sądu. WSA pismem z 23 stycznia 2013 r. przekazał skargę Prezydentowi z wezwaniem do udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania akt sprawy w terminie 30 dni. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II odpis wniosku z 28 marca 2013 r. o wymierzenie grzywny został doręczony organowi z jednoczesnym wezwaniem do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone organowi 23 kwietnia 2013 r. Prezydent Wejherowa nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Natomiast pismem z 29 kwietnia 2013 r. organ ustosunkował się do skargi o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania wyroku Sądu oraz nadesłał akta sprawy.
Postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wymierzył Prezydentowi Miasta Wejherowa grzywnę w wysokości 15 000 zł. Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi i akt sprawy w terminie jest zasadny. Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarga I. P. dotycząca niewykonania przez Prezydenta Miasta Wejherowa wyroku, stanowiąca pismo z 13 stycznia 2013 r., została złożona bezpośrednio do WSA w Gdańsku.
Sąd pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. (nadanym 29 stycznia 2013 r.) przesłał skargę według właściwości do Prezydenta Miasta Wejherowa pouczając o treści art. 55 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że w razie niezastosowania się organu do obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie 30 dni, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny. Skarga I. P. została wysłana do organu w dniu 29 stycznia 2013 r., termin do przekazania jej do Sądu upływał zatem z końcem dnia 28 lutego 2013 r. Skarga wraz z aktami została nadana na adres Sądu dopiero w dniu 29 kwietnia 2013 r. Bezspornie obowiązkiem Prezydenta Miasta Wejherowa było przekazanie przesłanej według właściwości przez Sąd skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w ustawowym terminie 30 dni, o którym mowa w art. art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu, jest zatem - zdaniem Sądu - oczywiste.
Sąd zaznaczył, iż w sytuacji, gdy organ przekazał sprawę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie staje się bezprzedmiotowe i nie znajduje zastosowania w tej sprawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Wymierzenie grzywny w takiej sytuacji nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale.
Sąd nie mógł uwzględnić stanowiska organu co do kwestii przyczyn uchybienia terminowi do przekazania skargi, bowiem takie wyjaśnienia złożone nie zostały. Jednak z pisma strony skarżącej złożonego do sprawy sygn. akt II SA/Gd 320/13 wynika, że praktyka nieprzekazywania środków odwoławczych, w tym skarg kierowanych do Sądu, jest często stosowana przez Prezydenta Wejherowa i stąd też skarżąca celowo złożyła skargę także z pominięciem organu (vide: pismo z 11 marca 2013 r. k. 34). Natomiast jednocześnie ze skierowaniem skargi do Sądu skarżąca wysłała ją także z dowodem uiszczenia opłaty od skargi do organu. Jednak organ nie przesłał skargi złożonej do niego bezpośrednio, jak również nie przesłał tej skargi doręczonej mu za pośrednictwem Sądu. Pozostawał w bezczynności, nie czynił nic aby dochować terminów przekazania skargi i akt sprawy, aby zagwarantować stronie szybkie rozpoznanie jej sprawy i nie dołożył staranności, aby zachować ustawowy termin.
Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny, Sąd wskazał, że jest ona współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Opisany powyżej brak jakiegokolwiek działania organu pomimo doręczenia mu przez Sąd i przez skarżącą skargi nie może zostać zaakceptowany. Nie można pominąć także okoliczności, że gdyby organ w terminie przekazał skargę I. P. to na dzień dzisiejszy sprawa z tej skargi mogłaby już być rozstrzygnięta. Wymierzając grzywnę w wysokości 15 000 zł, czyli w średnich jej granicach, Sąd wziął pod uwagę, iż skarga, której dotyczy wniosek, została przekazana do Sądu po kolejnych pismach skarżącej i dopiero do doręczeniu organowi wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt.
Sąd zważył również, iż wniosek I. P. dotyczy nieprzekazania skargi złożonej w przedmiocie wykonania wyroku. Sąd orzekający uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 15 000 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości.
Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Wejherowa wniósł zażalenie, domagając się jego zmiany lub uchylenia, Sądowi I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 tej ustawy poprzez nieadekwatną do naruszenia obowiązku przez Prezydenta Miasta Wejherowa wysokość wymierzonej grzywny, oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu postanowienia przesłanek, którymi kierował się Sąd wymierzając grzywnę w tak wygórowanej kwocie.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając wniosek nie dokonał rzetelnej analizy celów, którym ma służyć nałożenie grzywny oraz istotnych okoliczności dotyczących niewykonania przez organ obowiązku i stopnia jego winy. Zasadniczą funkcją przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przymuszenie organu do wykonania obowiązków określonych w treści art. 54 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nałożona grzywna nie realizuje tej funkcji, ponieważ Prezydent Miasta Wejherowa pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. przekazał Sądowi skargę wraz z aktami sprawy odpowiedzią na tę skargę. Organ wyjaśnił, że przyczyną nieprzekazania skargi w terminie było niedopełnienie przez odpowiedzialnego pracownika obowiązku. Zdarzenie to zostało spowodowane niewątpliwie na skutek znacznego obciążenia obowiązkami, jak również skomplikowaniem i wielowątkowością spraw kierowanych do Urzędu przez skarżącą.
Nie są to oczywiście okoliczności pozwalające na skuteczne uchylenie się od negatywnych skutków zwłoki w dopełnieniu obowiązku, ale zdaniem organu winny mieć również znaczenie przy orzekaniu o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wymierzenie grzywny w kwocie 15.000 zł stanowi "adekwatną dolegliwość". Nie wyjaśnił jednak z czego wywodzi, iż dolegliwość ma charakter adekwatny do przewinienia, które w swojej istocie polegało jedynie na nieterminowym przekazaniu wniosku skarżącej bez negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy.
Odpowiedź na zażalenie złożyła I. P..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. - skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Stosownie natomiast do art. 55 § 1 p.p.s.a. - w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powołany wyżej przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. był podstawą dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta Wejherowa w wysokości 15 000 zł za nieprzekazanie skargi złożonej przez I. P. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.
Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
2) - trzydziestodniowy termin przewidziany na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ma istotne znaczenie. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zarazem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu, w przeciwnym razie naruszy art. 54 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. W ocenie NSA wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję dyscyplinującą, ale też represyjną i prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.
Z bezspornych ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarga I. P., dotycząca niewykonania przez Prezydenta Miasta Wejherowa wyroku, została złożona bezpośrednio do WSA w Gdańsku. Sąd pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. (nadanym 29 stycznia 2013 r.) przesłał skargę według właściwości do Prezydenta Miasta Wejherowa pouczając o treści art. 55 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że w razie niezastosowania się organu do obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie 30 dni, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny. Skarga wraz z aktami została nadana na adres Sądu dopiero w dniu 29 kwietnia 2013 r. W takiej sytuacji należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a, co oznacza, że tym samym zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 55 § 1 p.p.s.a. pozwalające na wymierzenie grzywny.
Nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania omawianego obowiązku podnoszone w zażaleniu argumenty dotyczące obciążenia organu obowiązkami, czy też skomplikowanie i wielowątkowość spraw kierowanych do urzędu przez skarżącą. Zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu (vide: postanowienia NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r., I OZ 360/05; z dnia 25 lipca 2007 r. I OSK 986/07; czy z dnia 18 maja 2011 r., I OZ 350/11 - CBOSA).
Odnosząc się zaś do argumentu organu, że omawiane przewinienie w swojej istocie polegało jedynie na nieterminowym przekazaniu wniosku skarżącej bez negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy należy zauważyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej już wyżej uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). I choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa.
Należy mieć jednakże na uwadze, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ itp. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GZ 225/11, w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz przyczyn złożenia wniosku przez skarżącego. Z powyższego względu podzielić należało w sprawie niniejszej zarzuty strony wnoszącej zażalenie odnośnie wysokości wymierzonej grzywny.
Miarkując grzywnę w przedmiotowej sprawie Sąd powinien był wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu, który w sprawie niniejszej wynosił niecałe trzy miesiące. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej wystarczające dla realizacji celów wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. będzie ustalenie jej w wysokości 6000 zł - stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. Na określenie wysokości grzywny w tej kwocie miała wpływ podniesiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku okoliczność, iż organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, nie poinformował strony o przyczynie niedotrzymania terminu, jak również wykonał nałożony na niego obowiązek w postaci przesłania skargi, jej odpowiedzi i akt administracyjnych dopiero po złożeniu przez skarżąca wniosku o wymierzenie grzywny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zmniejszyć wysokość wymierzonej grzywny. Zdaniem Sądu grzywna w wysokości 6000 zł jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w niniejszej sprawie.
Ze wskazanych wyżej względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 55 § 1 i art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.