Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1058/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. A. C. (dalej skarżąca) wstrzymania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) i poprzedzającej ją decyzji Starosty Ż. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.
Skarżąca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z 11 marca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z 26 września 2014 r. zawarła w skardze wniesionej do WSA. Skarżąca żądanie wstrzymania wykonania w całości ww. decyzji poparła tym, że w sprawie niniejszej zachodzi uzasadnione niebezpieczeństwo spowodowania trudnych (w zasadzie niemożliwych) do odwrócenia skutków, w postaci odbudowy słupa nr 45 w przypadku uchylenia powołanych decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi P. G. E. D. SA L. (dalej inwestor) pozwolenia na rozbiórkę istniejącego słupa nr [...] usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M. w ramach inwestycji polegającej na przebudowie napowietrznej linii 110 kV Ż.-M. na terenie gminy M.w (kategorii obiektu: XXVI sieci energetyczne). Mimo zobowiązania wynikającego z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), skarżąca nie wykazała na czym polega ewentualna szkoda, bądź spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę słupa w związku z realizacją inwestycji pod nazwą: przebudowa napowietrznej linii 110 kV Ż.-M. na terenie gminy M..
Ogólny argument, wskazujący na spowodowanie trudnych i niemożliwych do odwrócenia skutków w postaci odbudowy słupa nr [...], związany z trudnością odbudowy słupa w przypadku uchylenia powołanych decyzji, pozostaje bez odniesienia do sytuacji skarżącej. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie uzasadniła w sposób przekonujący, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki lub spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, który pozwoliłby ocenić Sądowi zasadność wniosku (k. 2-6, 30-33 akt sądowych).
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła A. A. C., reprezentowana przez r. pr. S. D., zaskarżając postanowienie z 2 lipca 2015 r. w całości.
Skarżąca podniosła zarzuty:
- 1. naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa przez wydanie postanowienia z 2 lipca 2015 r. wyłącznie w oparciu o analizę wniosku skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z [...] marca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2014 r. z pominięciem dokonania analizy wszystkich innych dokumentów zebranych w aktach sprawy niniejszej (w tym treści skargi z 8 kwietnia 2015 r.);
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na dowolnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała na czym polega ewentualna szkoda bądź spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków związane z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę słupa w związku z realizacją inwestycji pod nazwą: przebudowa napowietrznej linii 110 kV Ż.-M. na terenie gminy M., podczas gdy okoliczności wskazane przez skarżącą wbrew twierdzeniom Sądu I instancji były wystarczające i uzasadniały wstrzymanie wykonania decyzji;
- 3. niewykazanie przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podstaw rozstrzygnięcia, tj. nie wykazanie, że w sprawie brak jest okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2014 r.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez wstrzymanie wykonania w całości decyzji z [...] marca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2014 r.;
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W szerokim uzasadnieniu zażalenia, skarżąca powołała orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdzając m.in., że poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wniosku jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa. Wbrew powyższemu, Sąd I instancji wydając postanowienie z 2 lipca 2015 r. poprzestał jedynie na treści wniosku skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2014 r. (k. 50-56 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w część aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar uprawdopodobnienia w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (postanowienia NSA z: 7.2.2014 r. I OZ 66/14; 7.2.2014 r., I OZ 65/14; 19.12.2013 r., II OZ 1189/13; 8.11.2006 r., II FZ 666/06, cbosa). Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Ocena Sądu I instancji, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki lub spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jest trafna (k. 6 akt sądowych, akapit ostatni skargi).
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Autor zażalenia nie wskazuje żadnego dowodu, który miałby być pominięty przez Sąd I instancji, a który prowadziłby do innych wniosków, niż zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności takim dokumentem nie może być "treść skargi", bowiem zawiera ona stanowisko skarżącej i poglądy prawne autora skargi co do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, a nie argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku w świetle przesłanek z art. 61 § 3 ppsa.
Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu (postanowienie NSA z: 5.2.2014 r., II OSK 131/14; 25.10.2013 r., II OSK 2619/13; 24.9.2013 r., II OSK 2064/13; 22.11.2012 r., II OSK 2628/12; cbosa), na czym skoncentrował się autor skargi (k. 2-6 akt sądowych).
Z uzasadnienia zażalenia wynika, że skarżąca pragnie przenieść kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na etap wpadkowego postępowania z art. 61 § 3 ppsa. Dopiero zatem w merytorycznym orzeczeniu Sąd I instancji oceni, czy w braku zgody właściciela lub braku służebności cywilnoprawnej (P. Lewandowski, Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe, Przegląd Sądowy 2009/10), decyzja oparta o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 11.7.2003 r., SA/Rz 1635/00, cbosa). Tytuł ten uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji. Takim tytułem dysponował inwestor do nieruchomości skarżącej na podstawie ostatecznej decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewody Mazowieckiego, utrzymującego w mocy decyzję Starosty Powiatu Ż. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - działki nr [...]w M. (nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13.1.2015 r. I SA/Wa 2647/14, cbosa).
Z konstrukcji art. 61 § 3 ppsa wprost wynika, że postępowanie to dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji ostatecznej, chociaż nie jest wykluczona możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest powtórnym, merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, a nie jedynie postępowaniem kontrolnym. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, dopiero gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 ppsa, wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Decyzja organu I instancji jest decyzją wydaną w sprawie i również istnieje możliwość wstrzymania jej wykonania, jednakże źródło udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego słupa nr [...] stanowi w pierwszej kolejności skarżona decyzja. Dopiero jej wstrzymanie, czyniłoby koniecznym dokonanie analizy konieczności wstrzymania wcześniej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wskazywane przez skarżącą m.in. możliwe negatywne konsekwencje wykonania rozbiórki słupa na terenie nieruchomości skarżącej polegających na uniemożliwieniu korzystania skarżącej z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz narażeniu skarżącej na uciążliwości związane z prowadzonymi pracami rozbiórkowymi, a w dalszej perspektywie na istotny spadek wartości nieruchomości skarżącej, nie stanowią skutku wykonania decyzji, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa zważywszy, że podnoszone we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w zażaleniu okoliczności nie wskazują w żaden sposób na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej w przypadku zaskarżonej decyzji. Rozbiórka słupa nr [...] odbędzie się na koszt inwestora, zatem to inwestor a nie skarżąca, liczyć się musi z kosztami rozbiórki słupa bądź trudem odwrócenia skutków jego rozbiórki. Zagadnienie spadku wartości nieruchomości skarżącej jest zagadnieniem cywilnoprawnych a nie administracyjnoprawnym.
Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte błędem w ustaleniach faktycznych. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, a okoliczności wskazane przez skarżącą nie uzasadniały wstrzymania wykonania decyzji.
Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazywać, "że w sprawie brak jest okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji" (s. 2 uzasadnienia). Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są okoliczności uzasadniające wstrzymanie zaskarżonej decyzji spoczywały na skarżącej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 227-229, uw. 11, 12), czemu skarżąca ani w skardze, ani w zażaleniu, nie zadośćuczyniła.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.