Postanowienie NSA z 2 października 2018 r., II OZ 930/18

Wydany

2 października 2018 r.

Sąd

r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 798/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Skład

Sędzia NSA Zdzisław Kostka przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi E. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

Skarżąca w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych polegających m.in. na przesunięciu dwóch skrajnych krokwi dachowych w sposób zapewniający możliwość wykonania od strony granicy z sąsiednią działką ściany oddzielenia przeciwpożarowego i na wykonaniu (w określony sposób) takiej ściany, zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej nie uzasadniła. Wnosząc natomiast o przyznanie prawa pomocy wskazała, że jej sytuacja materialna jest ograniczona, gdyż osiąga dochody w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, a ma na utrzymaniu dwójkę dzieci. Podniosła, że budynek istnieje od 30 lat i nigdy nie stwarzał realnego zagrożenia z powodu braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, nie ma zatem konieczności natychmiastowego wykonania decyzji.

Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 8 listopada 2017 r., pomimo braku szczegółowego uzasadnienia wniosku, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji podkreślając, że skoro przedmiotem obowiązku jest wykonanie przez skarżącą robót budowlanych polegających na przesunięciu krokwi dachowych i wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, to niewątpliwie czynności te będą wiązać się ze znacznym nakładem pracy i wydatkami. Jak natomiast podnosi skarżąca, utrzymuje rodzinę, tj. siebie i dwoje dzieci z minimalnego wynagrodzenia za pracę. Dodatkowe koszty związane z określonymi w zaskarżonej decyzji robotami budowlanymi mogłoby znacznie ograniczyć możliwość zaspokajania bieżących potrzeb rodziny. Poza tym – w ocenie Sądu – zniweczenie skutków wykonania zaskarżonej decyzji, w razie jej późniejszego uchylenia, tj. przesunięcia krokwi i zrealizowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wymagałoby znacznych nakładów pracy i środków organizacyjnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła uczestniczka postępowania P. K., która wskazała, że niewykonanie nakazanych robót zagraża zdrowiu i życiu jej i jej rodziny. Stwierdziła, że skarżąca, która jest jej sąsiadką, rozpoczęła sezon grzewczy, co w sytuacji braku ściany i odpowiedniego osadzenia skrajnych krokwi może grozić pożarem domu wnoszącej zażalenie, która zauważyła nagrzewającą się ścianę od strony działki skarżącej. Wskazała, że część sadzy z domu skarżącej osadza się na dachu jej domu. Stwierdziła, że brak spornej ściany bezpośrednio wpływa na wyrządzenie wnoszącej zażalenie znacznej szkody majątkowej i niemajątkowej. Zakwestionowała okoliczności podawane przez skarżącą dotyczące jej sytuacji osobistej, rodzinnej i finansowej, wskazując, że koszty wykonania robót nie wpłyną na możliwość zaspokojenia bieżących potrzeb rodziny skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 165/18, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji. Stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został uwzględniony co najmniej przedwcześnie, wskutek zbyt powierzchownego przeanalizowania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. i automatyczne przyjęcie, że wykonanie przez skarżącą nakazanych robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi uzasadnia przyznanie ochrony tymczasowej. Zdaniem NSA, skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania nie podała żadnych okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Nie kwestionując przedstawionej przez nią sytuacji finansowej, osobistej i rodzinnej NSA stwierdził, że nie można ocenić, jak ewentualne koszty finansowe związane z wykonaniem nakazanych prac kształtują się w odniesieniu do sytuacji skarżącej. W sprawie brak bowiem dokumentacji wskazującej na szacowany koszt wykonania prac objętych zaskarżoną decyzją. W konsekwencji NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku Sąd pierwszej instancji powinien powyższe kwestie wyjaśnić przy uwzględnieniu sytuacji osobistej, rodzinnej i finansowej skarżącej oraz związanych z wykonaniem prac ewentualnych nakładów, a nadto poddać ocenie argumentację i stanowisko uczestniczki postępowania. Sąd bowiem, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, lecz także po stronie innych uczestników postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że będąc związany stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z 28 lutego 2018 r., po ponownej analizie wniosku skarżącej i złożonych w związku z nim dokumentów, nie znalazł podstaw aby wobec skarżącej zastosować ochronę tymczasową z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że skarżąca nie uzasadniła dostatecznie swojego wniosku, co stwierdził jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny. W dalszym ciągu nie wykazała ewentualnych kosztów finansowych związanych z wykonaniem nakazanych prac. Sąd uznał, że na podstawie akt można jedynie ustalić sytuację majątkową, osobistą i rodzinną skarżącej. Podkreślił, że to w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, aby powołane w nim okoliczności wskazywały na wystąpienie w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie zawartych we wniosku twierdzeń stosownymi dokumentami. Brak uzasadnienia wniosku nie stanowi braku formalnego, do uzupełnienia którego sąd zobligowany byłby wzywać stronę na podstawie art. 49 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przemawiały także argumenty uczestniczki postępowania podniesione w zażaleniu na poprzednie postanowienie Sądu z 8 listopada 2017 r. dotyczące tego, że ściana jej budynku od strony budynku skarżącej, w sezonie grzewczym, który nadal trwa, nagrzewa się, co może grozić pożarem.

W zażaleniu na postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 i 4 p.p.s.a. Wskazała, że wykonanie robót budowlanych w postaci przesunięcia krokwi dachowych wiąże się ze znaczną zmianą konstrukcji dachu, co z kolei pociąga za sobą koszty wynoszące kilka tysięcy złotych. Takie wydatki, w sytuacji finansowej skarżącej, spowodują, że nie będzie mogła zaspokoić bieżących, podstawowych potrzeb swojej rodziny. Dodała również, że niemożliwe jest, aby granicząca ze ścianą jej domu ściana budynku P. K. nagrzewała się, ponieważ nie jest to ściana, na której znajduje się przewód kominowy. Oprócz tego, aktualnie okres grzewczy się zakończył, więc zagrożenie pożarowe nie występuje, co jest nową okolicznością, która świadczy o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zażalenie uczestniczka postępowania P. K. wniosła o jego oddalenie. Wskazała, że nałożone zaskarżoną decyzją roboty budowlane można wykonać tańszym kosztem, niż wskazane przez skarżącą kilka tysięcy złotych. Dodała, że krokwie, które ma przesunąć skarżąca, przylegają do jej krokwi, co daje dodatkowe obciążenie dla jej domu i powoduje szybsze jego osiadanie. Podważyła również sytuację finansową i osobistą skarżącej twierdząc, że oprócz ujawnionych w sprawie dochodów skarżąca nie przyznała się, że otrzymywała zasiłki z MOPS-u oraz pomoc finansową od byłego męża. Nie ujawniła również, że żyje w konkubinacie oraz że mieszka razem z matką, która otrzymuje emeryturę i również ponosi koszty związane z utrzymaniem domu skarżącej. W ocenie P. K., dalsze uchylanie się od wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją grozi pożarem chociażby z uwagi na fakt, że skarżąca nie czyści przewodu kominowego.

Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji, który niezastosował ochrony tymczasowej, zarzucić naruszenia art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd administracyjny wydając bowiem orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć przede wszystkim o wniosek skarżącego i w zestawieniu podniesionych w nim okoliczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ocenić, czy występują wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki wstrzymania wykonania takiego aktu lub czynności. W tej sprawie wniosek, prócz samego żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zawierał żadnej argumentacji oraz żadnych konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, czy też niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywał na wnioskodawcy. Nawet po postanowieniu NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 165/18, skarżąca nie uzupełniła wniosku o niezbędną dokumentację, bądź chociażby o argumentację wskazującą na szacowany koszt wykonania prac objętych zaskarżoną decyzją. Zatem z powodu braku uzasadnienia wniosku, na co zwrócił uwagę NSA w ww. postanowieniu, nie było wystarczającej podstawy pozwalającej zastosować wobec skarżącej ochrony tymczasowej. Przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dopiero na dalszym etapie postępowania, w tym w zażaleniu, nie uzasadnia uwzględnienia wniosku nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa.

Niezależnie od tego NSA pragnie zwrócić uwagę, że NSA postanowieniem z 28 lutego 2018 r. nakazał uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Mając zatem na uwadze twierdzenia uczestniczki postępowania P. K. zawarte w różnych pismach procesowych, którym skarżąca nie zaprzecza, a które podawały w wątpliwość jej sytuację rodzinną i finansową, to może się okazać, że w sytuacji finansowej całej rodziny skarżącej (w tym zamieszkujących razem z nią osób), konieczność przesunięcia dwóch krokwi w poziomie strychu oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jakkolwiek wiąże się to z kosztami, to jednak nie takimi, by mówić o szkodzie znacznych rozmiarów w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy do ich poniesienia zobowiązanych jest dwoje współwłaścicieli domu. Ponadto wobec argumentacji P. K., dotyczącej ryzyka pożaru w okresie grzewczym, którym to twierdzeniom skarżąca zaprzecza odnosząc się jednakże do czasu po okresie jesienno-zimowym, to odmowa wstrzymania wykonania takiej decyzji może być podyktowana interesem nie tylko skarżącej i jej dzieci, a również osób trzecich – w tym przypadku ich bezpieczeństwem.

Tym samym NSA uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesione na nie zażalenie niezasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.