Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Wa 951/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.I. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a także zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o wypłatę dwutygodniowej odprawy w związku z powołaniem pracownika T.S. (dalej: "pracownik") do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie. W treści wniosku wskazano, iż dotyczy on kosztów poniesionych przez skarżącego w związku z wypłatą pracownikowi odprawy w wysokości [...] zł i w związku z powołaniem go do terytorialnej służby wojskowej.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 134a w zw. z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1430 – dalej: "u.p.o.o.") oraz § 1 ust. 1c, § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 3, § 5 ust. 5, § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. z 2017 r., poz. 1497 – dalej: "rozporządzenie MON"), odmówił wypłaty świadczenia pieniężnego dla skarżącego za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika w miesiącu sierpniu 2017 r. w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pracownik pełnił terytorialną służbę wojskową w okresie od dnia [...] sierpnia 2017 r., a zwolnienie go z pełnienia tej służby nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2017 r. Ponadto w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, pracownik nie był żołnierzem rezerwy, natomiast stosownie do treści art. 134a ust. 1 i 2 u.p.o.o. świadczenie pieniężne przysługuje pracodawcy zatrudniającemu pracownika, będącego żołnierzem rezerwy w związku z powołaniem do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że jako pracodawca wypełnił nałożone na niego obowiązki, tj. naliczył oraz wypłacił swojemu pracownikowi w stosownej wysokości odprawę, o której mowa w art. 125 u.p.o.o., a także złożył w zakreślonym terminie stosowny wniosek i pozostałe dokumenty określone w art. 134a tej ustawy.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenie pieniężne, obejmujące wypłaconą odprawę, o której mowa w art. 125 u.p.o.o., przysługuje pracodawcy zatrudniającemu pracownika, będącego żołnierzem rezerwy w związku z jego powołaniem do - jak w rozpoznawanej sprawie - terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjne. Z kolei stosownie do treści art. 99 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.o., żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej. Osobie takiej zatem przysługuje tytuł żołnierza rezerwy. Z powołanymi wyżej przepisami ustawy korespondują zapisy § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MON wskazujące, że rozporządzenie określa sposób obliczania poniesionych przez pracodawcę kosztów z tytułu wypłaty odprawy pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia okresowej służby wojskowej lub pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy powołanemu po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej.
Natomiast jak wynika z prowadzonej ewidencji wojskowej, w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, pracownik nie był żołnierzem rezerwy, zatem pracodawcy nie przysługuje zwrot wypłaconej pracownikowi odprawy w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.
W skardze do WSA, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134a ust. 1 i ust. 2 u.p.o.o. w związku z § 1 ust. 1 lit. a) - c) oraz § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia MON, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że świadczenie należne pracodawcom, o którym mowa w tych przepisach, obejmujące wypłaconą pracownikowi odprawę, przysługuje jedynie pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy, natomiast nie przysługuje pracodawcom zatrudniającym żołnierzy obrony terytorialnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, w tym w szczególności wykładnia językowa przepisu art. 134a ust. 1 u.p.o.o. oraz powiązanego z nią przepisu § 5 ust. 5 rozporządzenia MON, prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że świadczenie obejmujące wypłaconą pracownikowi odprawę, przysługuje również pracodawcy zatrudniającemu żołnierza obrony terytorialnej.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w przepisie art. 134a ust. 1 u.p.o.o., wbrew stanowisku organu, nie mamy do czynienia z sytuacją, że świadczenie pieniężne, obejmujące wypłaconą odprawę, o której mowa w art. 125 ustawy, przysługuje pracodawcy zatrudniającemu jedynie pracownika będącego żołnierzem rezerwy w związku z jego powołaniem do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjne. Przeciwnie, świadczenie pieniężne za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza przysługuje na zasadzie alternatywy łącznej (nierozłącznej) wobec użycia użyciu spójnika "lub" w tym przepisie, dwóm niezależnym podmiotom, a to:
- - pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającego nadany przydział kryzysowy, za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej,
- - pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem OT za okres pełnienia służby rotacyjnie.
WSA podkreślił, że pogląd ten nie pozostaje w sprzeczności z art. 134a ust. 2 u.p.o.o., bowiem przepis ten określa, co obejmuje świadczenie, tj. rekompensatę kosztów, zaś druga część tego przepisu odnosi się wyłącznie do żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy i nie dotyczy kwot wynagrodzenia, poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony nowego pracownika "w celu zastępstwa żołnierza rezerwy" lub "z tytułu powierzenia tego zastępstwa" innemu pracownikowi zatrudnionemu dotychczas u tego pracodawcy, a także wypłaty "żołnierzowi rezerwy" odprawy, o której mowa w art. 125. Stanowiska tego nie zmienia również brzmienie § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MON w myśl którego, rozporządzenie określa sposób obliczania poniesionych przez pracodawcę kosztów z tytułu wypłaty odprawy pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia okresowej służby wojskowej lub pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy powołanemu po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej.
Wprawdzie zgodnie z treścią art. 98i ust. 1 u.p.o.o., terytorialną służbę wojskową mogą pełnić, na ich wniosek lub za ich zgodą, osoby posiadające uregulowany stosunek do służby wojskowej, a także inne osoby niepodlegające obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej lub przeszkolenia wojskowego, a w przypadku wprowadzenia obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej lub przeszkolenia wojskowego - także osoby podlegające temu obowiązkowi i stąd też dotyczy to żołnierzy rezerwy, lecz w myśl art. 98k ust. 3 pkt 6 zd. drugie u.p.o.o., do terytorialnej służby wojskowej może być powołana osoba, która nie posiada nadanego przydziału kryzysowego. Tymczasem zarówno zgodnie z art. 134a ust. 1 i 2, jak i w powołanym przepisie § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MON jest mowa o żołnierzu rezerwy z nadanym przydziałem kryzysowym. Trafnie zatem się przyjmuje w § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia MON, że wysokość wypłaconej żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy, uwzględnia się w kosztach liczonych za okres pierwszego miesiąca, w którym trwała okresowa służba wojskowa (ust. 4), a wysokość wypłaconej żołnierzowi OT odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy, uwzględnia się w kosztach liczonych za okres miesiąca, w którym żołnierz OT stawił się po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie.
Reasumując WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem OT, przysługuje świadczenie pieniężne za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza, a kwotę tego świadczenia ustala w myśl art. 134a ust. 6 u.p.o.o., właściwy szef wojewódzkiego sztabu wojskowego według kryteriów zawartych w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia MON.
Organ odwoławczy wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134a ust. 1 w zw. z ust. 2 u.p.o.o. - poprzez ich błędną wykładnię, a tym samym błędną kontrolę decyzji organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i uznaniu, że to organ wadliwie odczytał ustalone w tych przepisach reguły wypłaty pracodawcy świadczenia z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy w związku z odbywaniem przez tego pracownika terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, gdyż wypłata świadczenia pracodawcy, obejmującego wypłaconą pracownikowi odprawę, przysługuje niezależnie od tego czy pracownik w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie posiadał status żołnierza rezerwy czy też nie, podczas gdy w rzeczywistości prawidłowo dokonana przez organ podstawowa wykładnia językowo-logiczna doprowadza do jednoznacznego wniosku, że wypłata pracodawcy świadczenia z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy w związku z odbywaniem przez tego pracownika terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przysługuje jedynie pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy.
Wobec powyższego organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpatrzenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma spójnik "lub" zastosowany w ust. 1 przepisu art. 134a u.p.o.o., będący alternatywą nierozłączną. Dlatego też określenie "pracownik będący żołnierzem rezerwy" odnosi się zarówno do sformułowania "posiadający nadany przydział kryzysowy" jak i do "żołnierza OT". Gdyby w normie tej prawodawca użył spójnika "albo", będącego alternatywą rozłączną, wówczas wykładnia tego przepisu dokonana przez WSA byłaby prawidłowa. Taką wykładnię przepisu art. 134a ust. 1 u.p.o.o. potwierdzają również normy zawarte w ust. 2 i ust. 5 tego artykułu. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 493/18, a także w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 453/18, II SA/Wa 492/18, II SA/Wa 503/18, II SA/Wa 597/18.
Organ odwoławczy podniósł, że organy wojskowe - stosownie do treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Dlatego też, zgodnie z treścią art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Natomiast wypłata wnioskowanej przez pracodawcę odprawy wbrew powołanym wyżej przepisom, naraziłaby organ wojskowy na odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o której mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że w resorcie obrony narodowej zostały podjęte prace legislacyjne, zmierzające m. in. do zmiany treści przepisu art. 134a ust. 1 u.p.o.o., tak aby jego treść nie budziła wątpliwości interpretacyjnych oraz nie różnicowała pracodawców ze względu na to, czy ich pracownicy posiadają status żołnierzy rezerwy, czy też nie. Przepisy przejściowe projektowanej nowelizacji przewidują również trzymiesięczny termin na ponowne wystąpienie przez pracodawców, którym odmówiono zwrotu wypłaconych odpraw, na refundację poniesionych kosztów w związku z powołaniem ich pracowników do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie. Aktualnie przedmiotowy projekt ustawy nowelizacyjnej znajduje się w uzgodnieniach międzyresortowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, według którego, świadczenie pieniężne ma przysługiwać jedynie pracodawcy zatrudniającemu żołnierza OT będącego jednocześnie żołnierzem rezerwy. W ocenie skarżącego stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia z szeregu przyczyn. Po pierwsze, organ błędnie pojmuje alternatywę nierozłączną wyrażoną spójnikiem "lub". Jak wynika z orzecznictwa sądowego, w tym również z orzecznictwa przytoczonego przez organ administracji publicznej w skardze kasacyjnej, posłużenie się spójnikiem "lub" dopuszcza możliwości współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, a zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także z wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub". Na gruncie omawianej sprawy oznacza to, że świadczenie pieniężne przysługuje zarówno pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającego nadany przydział kryzysowy, jak i pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem OT, a także pracodawcy zatrudniającemu pracowników będących żołnierzami obu tych kategorii.
Taką też wykładnię zaprezentował WSA. Po drugie, nawet jeśli pominąć powyższe rozważania w zakresie logiki prawniczej, to trzeba mieć na uwadze, że przeciwko wykładni prezentowanej przez organ przemawia gramatyczna konstrukcja poszczególnych elementów tworzących przepis art. 134a ust. 1 u.p.o.o. Fragment przepisu w brzmieniu "żołnierzem OT" sformułowany jest w formie narzędnika (kim/czym), a więc gramatycznie nawiązuje do fragmentu "pracownika będącego", nie zaś do fragmentu "żołnierzem rezerwy". Zastosowanie zatem reguł gramatycznych języka polskiego dla potrzeb wykładni tego przepisu również prowadzi do wniosku, że przepis ten należy odczytywać, jako przyznający świadczenie pieniężne dla pracodawców zatrudniających pracowników będących żołnierzami dwóch różnych kategorii (rezerwy oraz OT), nie zaś wyłącznie dla pracodawców zatrudniających pracowników żołnierzy rezerwy, którzy mogą być jedynie przy okazji żołnierzami OT.
Po trzecie, powyższa wykładnia znajduje oparcie również w przepisach rozporządzenia MON, które wyraźnie odróżnia status żołnierza rezerwy od statusu żołnierza OT. Za przykład skarżący podał przepisy § 2 ust. 5, § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1, czy też wreszcie § 5 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia. Wreszcie po czwarte, za tym, że wykładnia przepisu art. 134a ust. 1 i ust. 2 u.p.o.o. forsowana w skardze kasacyjnej przez organ jest błędna, przemawia również inicjatywa ustawodawcza zmierzająca do zmiany brzmienia tego przepisu w taki sposób, aby było już jednoznaczne, że żołnierze OT są odrębną od żołnierzy rezerwy kategorią pracowników, zwłaszcza, że jednocześnie nowelizacja ta przyznaje pracodawcom, którzy w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej wypłacili odprawy pracownikom będącym żołnierzami OT, prawo do otrzymania zwrotu tych odpraw.
W ocenie skarżącego mamy do czynienia z przeoczeniem, niedbalstwem legislacyjnym, efektem czego jest szereg sprzeczności, które utrudniają zrozumienie intencji ustawodawcy, w tym zwłaszcza występujących pomiędzy przepisem art. 134a ust. 1 oraz przepisem art. 134a ust. 2 u.p.o.o., pomiędzy przepisem art. 134a ust. 2 u.p.o.o. a przepisem § 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia MON, czy też wreszcie pomiędzy przepisem § 1 pkt 1 lit. c) oraz przepisem § 5 ust. 5 rozporządzenia MON.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarżący W.I. w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wskazując, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Przewodnicząca Wydziału, zarządzeniem z dnia [...] maja 2022 r., działając w oparciu o postanowienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną należy odnotować, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego – vide wyroki z dnia 20 stycznia 2022 r., III OSK 1020/21 i III OSK 971/21 oraz z dnia 29 kwietnia 2022 r., III OSK 1109/21 i III OSK 1096/21. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich oceny prawne.
W wywiedzionej skardze kasacyjnej organ zarzucił, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni, a tym samym błędnej kontroli decyzji administracyjnej, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności przepisów regulujących reguły wypłaty pracodawcy świadczenia z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy w związku z odbywaniem przez niego terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej, niezbędne było sięgnięcie do bardziej złożonych sposobów odkodowania ich znaczenia, podczas gdy w ocenie organu w rzeczywistości prawidłowo dokonana prosta wykładnia językowo-logiczna doprowadza do jednoznacznego wniosku, że brak jest jakichkolwiek sprzeczności w treści art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy.
Tym samym w aktualnym, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanie prawnym brak jest podstaw do wypłacenia pracodawcy tytułem świadczenia odprawy wypłaconej na podstawie art. 125 ustawy osobie powołanej do odbycia terytorialnej służby wojskowej nie posiadającej jednocześnie statusu żołnierza rezerwy.
Stosownie do treści art. 99 ust. 1 i ust. 2 ustawy, żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej. Osobie takiej przysługuje tytuł żołnierza rezerwy. W sprawie bezsporna jest okoliczność, że pracownik strony skarżącej przed Sądem pierwszej instancji, w chwili powołania do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, jak i w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nie posiadał statusu żołnierza rezerwy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tezy zawartej w skardze kasacyjnej, na której oparto podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134a ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wykładnię tego przepisu należy ograniczyć do prostej wykładni językowo-logicznej, która prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że pracodawcy w aktualnym stanie prawnym nie przysługuje zwrot wypłaconej na podstawie art. 125 tej ustawy odprawy pracownikowi powołanemu do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, nie będącego jednocześnie żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy. Podzielić należy stanowisko WSA, zgodnie z którym brak było w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia wykładni art. 134a ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy do prostej wykładni językowej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości i jest poza sporem, że ustawodawca ustanowił w art. 125 ustawy zasadę wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i terytorialnej służby wojskowej.
Przepis ten stanowi, że pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oraz, że odprawa nie przysługuje w razie ponownego powołania do tej samej służby. Nie ogranicza więc prawa do otrzymania odprawy do żołnierzy rezerwy, nie wyłącza z kręgu podmiotów uprawnionych do jej otrzymania osób powołanych do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie nie będących żołnierzami rezerwy. Równocześnie w art. 134a ust. 1 ustawy wyrażono zasadę wypłacenia tzw. świadczenia pieniężnego na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Przepis ten wprowadza zasadę zwrotu pracodawcy poniesionych kosztów, związanych z powołaniem pracownika będącego żołnierzem rezerwy, jak i żołnierzem Obrony Terytorialnej do odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza.
Dotyczy to zarówno żołnierzy rezerwy, jak i żołnierzy obrony terytorialnej powołanych do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Natomiast w ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca określił reguły wypłaty tego świadczenia pieniężnego, czyli jakie koszty poniesione przez pracodawcę świadczenie to obejmuje, a które to wydatki zgodnie z ust. 11 pokrywane są z budżetu państwa z części, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. Ratio legis interpretowanych przepisów jest zwrot poniesionych przez pracodawcę kosztów, jakie poniósł w związku z powołaniem jego pracownika do odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby woskowej rotacyjnie i to niezależnie, czy pracownik ten był jednocześnie żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy. Do kosztów tych niewątpliwie należy wypłacona na podstawie art. 125 tej ustawy przez pracodawcę takiemu pracownikowi odprawa.
Jednocześnie ustawodawca nie wskazał przesłanek uzasadniających wyłączenie z zakresu poniesionych przez pracodawcę kosztów podlegających zwrotowi przez Skarb Państwa odprawy wypłaconej żołnierzowi Obrony Terytorialnej, przy jednoczesnym zaliczeniu do takich kosztów odprawy wypłaconej żołnierzowi rezerwy. Takich racjonalnych przesłanek u podstaw, których ległyby akceptowalne wartości w demokratycznym państwie nie dopatruje się także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Nie zostały one wskazane również przez organ wnoszący skargę kasacyjną, który powołuje się jedynie na wykładnię językową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączenie z kosztów, których zwrot przysługuje pracodawcom odprawy wypłaconej na podstawie art. 125 ustawy, żołnierzom Obrony Terytorialnej, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo, a więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Brak jest podstaw do przyjęcia, aby pracodawców, o których mowa w art. 134a ustawy zróżnicować poprzez zrekompensowanie wypłaconej odprawy tylko tym, którzy wypłacili to świadczenie żołnierzom rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy. Takie ewentualne zróżnicowanie nie posiada uzasadnionego charakteru. W konsekwencji, skoro ustawodawca w art. 134a ust. 1 ustawy wyraził wolę wypłaty pracodawcy świadczenia pieniężnego obejmującego także zwrot wypłaconej odprawy żołnierzowi Obrony Terytorialnej i świadczenie to ma stanowić rekompensatę poniesionych przez niego kosztów, a z drugiej zaś strony w ust. 2 uczynił to w sposób niedoskonały, pozostawiając regulację prowadzącą ostatecznie do odmowy zwrotu tego świadczenia, to wbrew stanowisku organu wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przy założeniu racjonalności ustawodawcy należało zastosować obok wykładni językowej, wykładnię historyczną i celowościową, tak aby usunąć oczywiste sprzeczności i wyeliminować rozstrzygnięcie, które w świetle powszechnie akceptowalnych wartości zostałoby uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, niweczące ratio legis interpretowanych przepisów.
Historia nowelizacji ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności dokonana ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 161, poz. 1278) oraz ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 2138), może bowiem świadczyć o tzw. oczywistym błędzie legislacyjnym. Pierwszą z tych ustaw dodano art. 134a dotyczący wyłącznie świadczeń przysługujących pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy (art. 1 pkt 73), a drugą wprowadzono do ustawy o powszechnym obowiązku obrony, w związku z wprowadzeniem instytucji wojsk obrony terytorialnej, zmianę w art. 125, który aktualnie przyznaje prawo do odprawy także pracownikom powołanym do terytorialnej służby wojskowej, przy jednoczesnym znowelizowaniu w tym samym kierunku art. 134a ust. 1 poprzez poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia pieniężnego o pracodawców zatrudniających pracowników będących żołnierzami Obrony Terytorialnej.
Powyższe zmiany doprowadziły do sytuacji, że unormowania dwóch jednostek redakcyjnych tj. ust. 1 i 2 art. 134a nie są, jak wyżej wykazano ze sobą spójne w zakresie odprawy. Nie daje się to pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Tą oczywistą niespójność należało zatem wyeliminować wykorzystując inne metody wykładni.
Uznając z powyższych powodów skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).