Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1312/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1270/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komendanta Stołecznego Policji na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 141 oraz 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji"), wezwał E. P. (dalej także: "zobowiązana") do opróżnienia z rzeczy i osób jej prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń oraz ustalił opłatę zgodnie z art. 64a § 1 pkt 2 ustawy za wydanie postanowienia w wysokości 6, 80 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że Komendant Stołeczny Policji (dalej: "skarżący") decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], nakazał E. P. opróżnienie i przekazanie dysponentowi lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. Upomnieniem doręczonym 6 lutego 2017 r., E. P. została wezwana do dobrowolnego wykonania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

` W związku z niewykonaniem obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego, skarżący złożył do Wojewody [...] wniosek egzekucyjny wraz z tytułem wykonawczym Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. przeciwko E. P. o dokonanie egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego objętego wnioskiem. Na skutek wniesienia wniosku egzekucyjnego wszczęto postępowanie egzekucyjne.

E. P. w zażaleniu z 16 marca 2018 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniosła o odroczenie nakazu opróżnienia lokalu, wskazując na wysoką uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego ze względu na jej znaczny stopień niepełnosprawności związany z utratą wzroku. Jako przyczynę zadłużenia lokalu podała chorobę i śmierć matki, z którą w powyższym lokalu stale zamieszkiwała. Podniosła również argument sukcesywnego regulowania zaległości czynszowych, ze spłatą których zbliża się ku końcowi. Uważa, iż w sytuacji zdrowotnej i materialnej, w jakiej się znalazła, prowadzenie wobec niej egzekucji zmierzającej do usunięcia z mieszkania, stanowi pogwałcenie podstawowych praw jednostki ludzkiej oraz złamanie wszelkich zasad współżycia społecznego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 oraz art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z wyrokiem Trybunatu Konstytucyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1954), uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, przytoczywszy stan faktyczny sprawy, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, zgodnie z którym art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Minister podniósł, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące stosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości oraz opróżnienia lokalu lub innego pomieszczenia, w brzmieniu i zakresie obowiązującym przed dniem wejścia w życie powyższego wyroku (tj. przed 20 października 2017 r.) przewidywały prowadzenie egzekucji, pozostającego we właściwości organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego lub przekazanego do egzekucji administracyjnej na mocy przepisu szczególnego, obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego bądź innego pomieszczenia, bez względu na okoliczności danej sprawy.

Środek egzekucyjny określony w art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na usunięciu z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia), które mają być opróżnione lub wydane wierzycielowi, znajdujących się tam ruchomości (z wyjątkiem tych, które łącznie z nieruchomością, lokalem, pomieszczeniem podlegają wydaniu wierzycielowi), oraz wezwaniu przebywających na tej nieruchomości lub w tym lokalu (pomieszczeniu) osób do jego opuszczenia, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, miał do 20 października 2017 r. bezwzględne zastosowanie w razie egzekucji obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego (użytkowego) lub innego pomieszczenia. W przypadku egzekucji obowiązku np. opróżnienia lokalu mieszkalnego egzekutor byt zatem zobowiązany, o ile zobowiązany nie wykonał wcześniej tego obowiązku, do prowadzenia egzekucji i do zastosowania w jej ramach środka egzekucyjnego wymienionego w art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie tylko wobec szerokiego kręgu osób (zarówno przeciw zobowiązanemu, jak i członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym podlegający egzekucji lokal), ale przede wszystkim bez względu na wszelkie okoliczności życiowe.

Środek egzekucyjny polegający na wezwaniu do opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego podlegał zastosowaniu: 1) niezależnie od tego, czy zobowiązanemu oraz innym osobom zapewniony został lokal socjalny, lokal zastępczy lub pomieszczenie tymczasowe, 2) wobec każdej osoby fizycznej, również wobec kobiet w ciąży, małoletnich, osób niepełnosprawnych lub ubezwłasnowolnionych oraz sprawujących nad taką osobą opiekę i wspólnie z nią zamieszkałą, osób obłożnie chorych itp. oraz 3) w dowolnym terminie, również w okresie jesienno – zimowym.

Następnie Minister wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że stosowanie środka egzekucyjnego, polegającego na wezwaniu zobowiązanego do opróżnienia lokalu lub wydania nieruchomości oraz innych osób przebywających na tej nieruchomości lub w tym lokalu do jego opuszczenia z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, a w razie oporu także na zastosowaniu takiego przymusu, bez względu na ww. okoliczności (tj. także wtedy, gdy dana nieruchomość, lokal lub pomieszczenie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego), prowadzi w wielu sytuacjach do eksmisji "na bruk", tj. bez zapewnienia jakiegokolwiek pomieszczenia zobowiązanemu lub innym osobom w danym lokalu przebywającym. Stosowanie takiego środka egzekucyjnego narusza zatem wynikającą z art. 30 Konstytucji RP zasadę nienaruszalności oraz obowiązku poszanowania i ochrony przez władze publiczne godności człowieka, gdyż zapewnienie jednostce mieszkania należy do podstawowych potrzeb socjalno-bytowych człowieka, bez których nie jest możliwe zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a także pozostaje w sprzeczności z wyrażonym w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP obowiązkiem prowadzenia przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (w tym zapobieganiu bezdomności) oraz z zawartym w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP obowiązkiem uwzględniania w polityce społecznej i gospodarczej państwa dobra rodziny i związanym z nim prawem rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Art. 144 ustawy nie utracił wprawdzie, na skutek powyższego wyroku całkowicie mocy obowiązującej, bowiem Trybunał Konstytucyjny nie orzekł, że powyższy przepis jest w pełnym zakresie niezgodny z powyższymi wzorcami konstytucyjnymi (rozstrzygnięcie takie wykluczałoby prowadzenie egzekucji obowiązku opróżnienia pomieszczenia lub lokalu bądź wydania nieruchomości), lecz stwierdził niezgodność tego przepisu z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP "w zakresie w jakim przepis ten odnosi się do egzekucji z nieruchomości lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego" przez to, że nie zawiera on regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Jeżeli zatem dany lokal, pomieszczenie lub inna nieruchomość nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, art. 144 ustawy, nadal może i powinien być stosowany.

Organ stwierdził, że z analizy przedłożonych akt postępowania egzekucyjnego wynika, że zobowiązana zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]. Będący przedmiotem egzekucji lokal mieszkalny służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanej. Ponieważ art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do egzekucji z nieruchomości lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego utracił na skutek powołanego wyroku moc obowiązującą, brak jest podstawy prawnej do zastosowania w przedmiotowej sprawie określonego w art. 144 ustawy środka egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu (pomieszczenia).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia poprzez oddalenie zażalenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Minister powołał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r. sygn. akt K 27/15. Nie dostrzegł jednak, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/17 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2174) orzekł również, iż art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, dalej: "ustawa o Policji"), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał Konstytucyjny wskazał, że osoba nieposiadająca tytułu prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego, powinna być – na podstawie decyzji administracyjnej – wykwaterowana.

Z tego mianowicie tytułu, że opuszczony przez nią lokal winien być przeznaczony zgodnie z celami określonym przepisami ustawy o Policji. Nie może być bowiem tak, aby zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego, wypacza cel, jakiemu służą te lokale. Dalej stwierdzono, że decyzja o której mowa w art. 95 ustawy o Policji w przedmiocie opróżnienia lokalu, sama w sobie nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową, bowiem regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji, zaś ustawa o Policji nie jest aktem właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych przez osoby nieuprawnione.

Ponadto powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 stwierdził, że wobec orzeczonej w tym wyroku zakresowej niekonstytucyjności art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w systemie prawa polskiego został zapewniony minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego mieszkania służbowe, tj. ochrona przed eksmisją na bruk. Wskazując zaś na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom, Trybunał zaznaczył, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej.

Zatem nie sposób jest oczekiwać, aby ustawodawca, bez wzruszenia zasad przydziału lokali służbowych, eksmisję z tych lokali poddał reżimowi powszechnemu, wynikającemu z ustawy o ochronie praw lokatorów.

Minister nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:
3. a) niewskazanie, które spośród przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów stanowią podstawę prawną zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia,
4. b) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie istoty naruszenia przepisów prawa, jakiego - w ocenie Sądu pierwszej instancji - dopuścić miał się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżone postanowienie,
5. c) brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek wskazań (wytycznych) co do kierunku dalszego postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż braki te uniemożliwiają ustalenie przyczyn wydania zaskarżonego wyroku, w szczególności zaś określenie, jaki - w ocenie Sądu pierwszej instancji - przepis został naruszony oraz w jaki sposób;
6. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj.:
7. 1) przepisów art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do rozstrzygnięcia zapadłego w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego, którego przedmiot stanowi egzekucja orzeczonego obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego, podczas gdy przepisy te dotyczą wszczęcia i prowadzenia przez właściwe organy Policji postępowania, którego przedmiotem jest zbadanie, czy w danej sprawie mają miejsce okoliczności stanowiące podstawę prawną nałożenia na daną osobę obowiązku opróżnienia danego lokalu mieszkalnego, nie dotyczą natomiast egzekucji orzeczonego już obowiązku opróżnienia lokalu;
8. 2) przepisów art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu (zakresie) ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezastosowanie ww. przepisów w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przedmiot analizy i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stanowić powinny - jako mające zasadnicze znaczenie dla powadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego - interpretacja przesłanek stosowania przewidzianego w art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środka egzekucyjnego przy uwzględnieniu powyższego wyroku TK, a następnie dokonanie w tym kontekście oceny, czy w sprawie niniejszej zachodzą okoliczności wykluczające w świetle ww. wyroku TK dopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego w postaci obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi,
2. 2) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od skarżącego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie organ na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie procesowym z 3 lutego 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

E. P. w piśmie procesowym z 2 czerwca 2022 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wskazując, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W związku z brakiem odpowiedzi od skarżącego, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zarządzeniem z 5 kwietnia 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia dopiero Sądowi kasacyjnemu ocenę kwestionowanego wyroku w kontekście złożonych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie w zarzucie sformułowanym w pkt I petitum skargi kasacyjnej podnosi niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli sądowej aktu administracyjnego przejawiającego się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie, które spośród przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów stanowią podstawę prawną zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie istoty naruszenia przepisów prawa, jakiego - w ocenie Sądu pierwszej instancji - dopuścić miał się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając zaskarżone postanowienie oraz brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek wskazań (wytycznych) co do kierunku dalszego postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż braki te uniemożliwiają ustalenie przyczyn wydania zaskarżonego wyroku, w szczególności zaś określenie, jaki - w ocenie Sądu pierwszej instancji - przepis został naruszony oraz w jaki sposób. Zarzuty te zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., sygn. akt II GSK 1417/18).

Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18).

Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy.

Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W ramach tej podstawy dokonywana jest ocena prawna ustaleń faktycznych i ocena ta mieści się w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie jest możliwe prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tylko wtedy sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki NSA z: 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09,).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie zasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone postanowienie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji nie podał prawidłowo podstawy prawnej wyrokowania. Ograniczając się do zacytowania przepisów art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz art. 141 § 1 i § 2, a także art. 143 § 1 i 2 oraz art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wskazał na konkretny przepis prawa materialnego, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Po zapoznaniu się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie sposób wywnioskować, czy za podstawę taką Sąd pierwszej instancji uczynił przepisy ustawy o Policji, czy też przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie przedstawił na kanwie niniejszej sprawy sposobu wykładni oraz zastosowania powołanych regulacji prawnych. Analiza powoływanych przepisów prawa musi odnosić się do konkretnego stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji istnieje konieczność dokonania oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanego postanowienia.

Przypomnieć należy, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r., nr [...] wydane zostało w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest wykonanie obowiązku opróżnienia przez zobowiązaną lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], wynikającego z decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Wobec tego przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji winna być zasadność wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięcia o dopuszczalności stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem zacytowane przez Sąd powyższe przepisy ustawy o Policji oraz szeroko przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 2016 r., sygn. akt SK 29/16 odnoszą się do zagadnień związanych z wszczęciem i prowadzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego, czyli do etapu poprzedzającego przeprowadzenie egzekucji w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego. Nie dotyczą one natomiast egzekucji orzeczonego już na podstawie decyzji obowiązku opróżnienia lokalu

Sąd pierwszej instancji nie wskazując motywów wydania zaskarżonego wyroku, nie wyjaśnił charakteru naruszenia przepisów prawa, których dopuścić miał się organ przy wydawaniu postanowienia z [...] maja 2018 r. Tym samym Sąd nie rozpoznał istoty sprawy. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie pozbawia stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co do dalszego postępowania.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15).

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec uchylenia na skutek skargi kasacyjnej organu administracji wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, zachodzą wskazane w art. 203 pkt 2 p.p.s.a. podstawy do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było wadliwe sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie wyroku uniemożliwiające poddania do kontroli instancyjnej, NSA uznał, że zachodzi wskazany w art. 207 § 2 p.p.s.a. szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odstąpienia od zasądzenia tych kosztów. W związku z tym NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).