Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 715/21, odrzucił skargę M.K. na czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie skierowania małoletniego dziecka do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego odpowiedniego ze względu na rodzaj niepełnosprawności.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 127 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082; dalej: "P.o.") oraz § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1743) oraz w związku z orzeczeniem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], o potrzebie kształcenia specjalnego, zwrócił się do Starosty Powiatu S. o skierowanie J.K., zamieszkałej w Domu Dziecka [...], do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] (SOSW) na okres nauki w klasach IV-VIII szkoły podstawowej (II etap edukacyjny) z możliwością zamieszkania w internacie.
Do pisma załączono: kopię wniosku dyrektora Domu Dziecka [...] z dnia 2 lipca 2021 r., w którym zwrócił się on do Starosty Powiatu [...] o skierowanie podopiecznej do SOSW na okres nauki podczas II etapu edukacyjnego, wskazując, że była ona uczennicą klasy III szkoły podstawowej w SOSW, gdzie się zaadoptowała i uzyskała promocję do klasy IV; kserokopię orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego J.K.
Wskutek ww. pisma, Starosta Powiatu S. skierował w dniu 19 lipca 2021 r. J. K. do klasy IV Szkoły Podstawowej Specjalnej [...] w SOSW, wskazując, że skierowanie obowiązuje do ukończenia kształcenia II etapu edukacyjnego.
Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. skierowanym do Starosty Powiatu [...], zatytułowanym "skarga", M.K. zakwestionowała skierowanie córki J. K. do Szkoły Podstawowej Specjalnej [...] w SOSW, znajdującej się poza jej miejscem zamieszkania. Wskazała, że nie wyraziła ona ani woli, ani zgody na skierowanie córki do ww. szkoły.
W odpowiedzi z dnia 9 sierpnia 2021 r. Starosta Powiatu [...] poinformował M.K., że jej córka – J. K., została skierowana do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] na wniosek dyrektora Domu Dziecka [...], którego jest wychowanką, zaś Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. (sygn. akt III Nsm [...]) upoważnił tę placówkę do podejmowania wszelkich decyzji w zakresie edukacji i opieki medycznej względem małoletnich córek M.K., w tym J. K., w związku z czym Dom Dziecka [...] może samodzielnie decydować o jej edukacji.
W dniu 1 września 2021 r. M.K. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność Starosty Powiatu [...], polegającą na skierowaniu jej małoletniej córki J. K. do nieodpowiedniej szkoły.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, bądź o jej ewentualne oddalenie, wyjaśniając, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt [...], Dom Dziecka [...] został upoważniony do podejmowania wszelkich decyzji w zakresie edukacji i opieki medycznej m.in. małoletniej J. K. Organ podniósł, że skarga powinna zostać odrzucona, bowiem organem właściwym do rozpatrzenia skargi na pracowników Starostwa Powiatowego [...] jest Starosta Powiatu [...] będący kierownikiem jednostki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucając skargę wskazał, że została ona wniesiona przez podmiot nieuprawniony.
W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarga (ze względu na jej treść) została zakwalifikowana jako skarga na czynność Starosty Powiatu [...] polegającą na skierowaniu małoletniego dziecka skarżącej do najbliższego powiatu prowadzącego specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy odpowiedni ze względu na rodzaj niepełnosprawności, a nie jako skarga powszechna (obywatelska), o której mowa w art. 227 k.p.a. – co postuluje organ. Skarżąca w sposób wyraźny kwestionuje bowiem czynność z zakresu administracji publicznej, należącą do katalogu z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.").
Podstawą prawną zaskarżonej czynności Starosty Powiatu [...] polegającej na skierowaniu małoletniej J. K. do Powiatu S., prowadzącego SOSW, na okres nauki w klasach IV-VIII szkoły podstawowej, jest art. 125 ust. 15 P.o., stanowiący, że jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 7 P.o. (w tym specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego), odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek, który dysponuje wolnymi miejscami. Starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek, który dysponuje wolnymi miejscami, nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka. Regulacja ta jest pokłosiem obowiązku Starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zapewnienia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia (art. 127 ust. 13 P.o.).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o zapewnienie odpowiedniej formy kształcenia J. K., legitymującej się orzeczeniem o potrzebnie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną (tj. niepełnosprawność ruchową, niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym), został złożony do starosty właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania ([...]), przez dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, upoważnionej do podejmowania wszelkich decyzji w zakresie edukacji i opieki medycznej małoletniej J. K. i jej dwóch sióstr, w tym korzystania z wyjazdów w trakcie przerw od zajęć szkolnych (vide: postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt [...], k. 23; pkt III postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...], k. 26 akt adm. oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt [...]; k. 24).
Jak wynika z akt sprawy, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], władza rodzicielska M. K. nad małoletnią J. K. została ograniczona przez umieszczenie małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej: Dom [...] (tj. w jednostce organizacyjnej systemu pieczy zastępczej; vide: art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; Dz. U. 2022 poz. 447). Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt [...], placówka ta została zmieniona na Dom Dziecka [...], w którym małoletnia obecnie zamieszkuje. Nie budzi więc wątpliwości sądu, że placówka ta jest upoważniona do podejmowania wszelkich decyzji w zakresie edukacji małoletniej J. K., w tym do wystąpienia do właściwego starosty z wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 13 w zw. z § 15 P.o., zaś władza rodzicielska M. K. nad jej córką J. K., jest w tym zakresie ograniczona.
Oznacza to, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa w sprawie zainicjowanej wnioskiem upoważnionej placówki, o podjęcie przez właściwego starostę czynności, o której mowa w art. 127 § 15 P.o.
WSA w Białymstoku wyjaśnił przy tym, że statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.). W związku z tym wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, zamiast wyroku oddalającego, uznać należy za dopuszczalne tylko wtedy, gdy brak legitymacji strony skarżącej jest ewidentny, a ustalenie to nie jest rezultatem badania jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06). Skoro zatem brak przymiotu strony jest w niniejszej sprawie oczywisty, a więc niewymagający badania legitymacji skargowej M. K., sąd postanowił o odrzuceniu skargi, wniesionej przez podmiot nieuprawniony, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 127 ust. 13, 14 i 15 P.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że M. K., matka J. K., nie ma legitymacji w sprawie dotyczącej skierowania jej dziecka przez Starostę Powiatu [...] do najbliższego powiatu prowadzącego specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy odpowiedni ze względu na rodzaj niepełnosprawności dziecka, podczas gdy skierowanie takie odbywa się na wniosek rodziców, a zatem matce dziecka nie można odmówić posiadania interesu prawnego oraz legitymacji skargowej w sprawie;
- 2. art. 109 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) oraz art. 48 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że M. K. nie posiada legitymacji w sprawie dotyczącej skierowania jej dziecka przez Starostę Powiatu [...] do najbliższego powiatu prowadzącego specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy odpowiedni ze względu na rodzaj niepełnosprawności dziecka, podczas gdy skierowanie takie odbywa się na wniosek rodziców, M. K. nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej, a została jej ona jedynie ograniczona, a zatem matce dziecka nie można odmówić posiadania interesu prawnego oraz legitymacji skargowej w sprawie;
- 3. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi M. K. na czynność Starosty Powiatu [...] na skutek błędnego ustalenia, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji procesowej skarżącej.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej czynności Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do złożenia skargi, z wyłączeniem wskazanych wyjątków, oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże, że istnieje związek między chronionym przez przepisy materialne jego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania, lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 461/06, LEX nr 339469).
Skargę do sądu administracyjnego może zatem wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową, tj. legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 289).
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Przy czym, interes ten może mieć swoje źródło nie tylko w normach prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego.
Zasadniczo – pojęcie interesu prawnego - odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa, a zaskarżonym aktem. Z naruszeniem zaś interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawa administracyjnego, odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.
Posiadanie interesu prawnego, którego - co istotne - pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być przy tym osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, przy czym przyjmuje się, że jakkolwiek może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r.; sygn. akt II OSK 1007/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/17).
Interesem prawnym - w powyższym znaczeniu – skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się. Wskazać bowiem należy, że Sąd Rejonowy [...], postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...], w punkcie III ograniczył władzę rodzicielską skarżącej kasacyjnie w podejmowaniu wszelkich niezbędnych decyzji w zakresie edukacji i opieki medycznej małoletniej J. K. i w tym zakresie upoważnił placówkę opiekuńczo-wychowawczą, w której przebywa małoletnia. Postanowienie to zatem wyłączyło władzę rodzicielską skarżącej kasacyjnie w stosunku do córki w zakresie podejmowania decyzji w sprawie edukacji, jak i opieki medycznej. Innymi słowy matka dziecka nie może podejmować decyzji w sprawach edukacji i leczenia córki, gdyż prawo podejmowania decyzji w tym zakresie należy do placówki, w której przebywa małoletnia. Fakt ograniczenia władzy rodzicielskiej w zakresie podejmowania decyzji w sprawie edukacji dziecka, skutkuje utratą interesu prawnego rodzica w zaskarżeniu aktu, który dotyczy edukacji.
Skarżącej kasacyjnie, której władza rodzicielska została wyłączona w zakresie edukacji, nie przysługuje zatem w tym zakresie prawo podmiotowe (rozumiane jako ogół praw i obowiązków), którym mogłaby się legitymować, a które kreowałoby po jej stronie uprawnienia (prawa) w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie nie może obecnie kształtować sytuacji prawnej dziecka w zakresie jego edukacji oraz nie może reprezentować jego interesów w tym zakresie. Brak natomiast legitymacji procesowej wynikający z braku interesu prawnego przekłada się bezpośrednio na niedopuszczalność wniesienia skargi na czynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie skierowania małoletniego dziecka do specjalnego ośrodka szklono-wychowawczego odpowiedniego ze względu na rodzaj niepełnosprawności.
Trzeba podkreślić, że legitymacja procesowa jest szczególnym uprawnieniem danego podmiotu, wynikającym z jego określonej sytuacji materialnoprawnej. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot nie legitymujący się interesem prawnym ocenić należy jako niedopuszczalne oraz dające podstawę do odrzucenia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie II GSK 704/18). Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 127 ust. 13, 14 i 15 P.o.), gdyż WSA w Białymstoku nie stosował wskazanych przepisów prawa materialnego. Swoje rozważania Sąd pierwszej instancji ograniczył wyłącznie do zagadnienia związanego z interesem prawnym skarżącej kasacyjnie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 109 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to zauważyć należy, że nie można naruszyć przepisu "przez jego niezastosowanie"; takiej postaci naruszenia prawa ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna. Ani przepis art. 174 P.p.s.a. określający podstawy kasacyjne, ani art. 176 P.p.s.a. zawierający wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez "niezastosowanie" określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu, który został w sprawie zastosowany.
Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.