Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1722/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Dyrektora [...] (dalej: |"organ") z dnia 18 lutego 2021 r. nr DFA.0153.1.2021. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 10 lutego 2021 r. skarżąca powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.;dalej: "u.d.i.p.") zwróciła się do Dyrektora [...] z prośbą o dostarczenie za pośrednictwem poczty elektronicznej kopii wniosku złożonego przez L.K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[...]" o przyznanie środków w ramach Funduszu Wsparcia Kultury w trybie art. 65 ust. 29 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywianych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 ze zm.). Ponadto wniesiono o udzielenie odpowiedzi na pytania:
- 1) "Czy L.K. w ww. wniosku zaznaczała, że prowadzi działalność cyrkową ze zwierzętami? 2) Czy oprócz utraty dochodu przez pandemię L.K. podnosiła jeszcze jakieś okoliczności w swoim wniosku? 3) Czy L.K. wspominała o przebranżowieniu na cyrk bez zwierząt? 4) Czy L.K. wnioskowała o środki na utrzymanie zwierząt?
Dyrektor [...] w dniu 18 lutego 2021 r. podjął decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż prawo do jej uzyskania podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył konkluzje wywiedzione z zapadłych już orzeczeń, m. in. z wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 431/11, w którym Sąd uznał, że "wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.".
Skargą z 31 marca 2021 r. fundacja zakwestionowała decyzję organu opierając się na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.;dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 u.d.i.p., zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów tej ustawy (art. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g, art. 5 ust. 2 u.d.i.p, art. 16 pkt 2 u.d.i.p.). Wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. W treści skargi wskazano na niekonsekwencję organu, który najpierw stwierdził w swojej decyzji, że wniosek L.K. dotyczy informacji publicznej, co do której dostęp podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, by w dalszej części wywieść, że w gruncie rzeczy nie dotyczy on informacji publicznej. W ocenie skarżącej, organ nie starał się uprawdopodobnić, że udostępnienie żądanej informacji publicznej mogłoby narazić L.K. lub prowadzone przez nią przedsiębiorstwo na szkodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Podał, że wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej, zawierają informacje publiczną, bowiem dotyczą sprawy publicznej, jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym.
W związku z powyższym w ocenie Sądu pytany organ dokonał błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., ponieważ nieprawidłowo przyjął, że żądany wniosek o dofinansowanie nie posiada przymiotu informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że skarżona decyzja winna zostać uchylona także z innego powodu. Jeśli bowiem organ przyjął, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, to nie mógł równocześnie wydawać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Czyniąc zaś to, doprowadził do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez jego niezastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, że wniosek o dofinansowanie, który stał się podstawą przyznania pomocy finansowej traci status dokumentu prywatnego jedynie z uwagi na fakt, że został oceniony pozytywnie, przez co powinien zostać uznany za informację publiczną. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ powołał się na przyjęty w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wszelkie wnioski o dofinansowanie nie są dokumentami urzędowymi, lecz stanowią dokument prywatny (wyroki WSA w Warszawie z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SABAA/a 360/12; oraz z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 581/13).
Zdaniem organu akceptacja stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wniosek o dofinansowanie na etapie jego przyznania przestaje być dokumentem prywatnym, stając się dokumentem urzędowym, skutkowałaby naruszeniem tajemnicy przedsiębiorcy, która ma walor tajemnicy prawnie chronionej. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, jednakże z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych.
Organ zwrócił również uwagę na kwestię mechanizmu udzielania wsparcia finansowego ze środków Funduszu Wsparcia Kultury, którego działalność jest oparta o zasadę zwrotu beneficjentowi określonej procentowo części przychodów netto z okresu od 12.03.2019 r. do 31.12.2019 r., z działalności kulturalnej w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca, w tym usług wspomagających tę działalność poprzez organizację zaplecza technicznego. Kluczowym jest, że przychód z działalności netto stanowi indywidualną daną zawartą w deklaracji składanej przez podatnika, a zatem stanowi tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1549), co jest okolicznością normatywną, niewymagającą jakiegokolwiek wykazywania przez organ.
W odpowiedzi fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wstępnie należy odnotować, że skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, jako podstawę wydanego w sprawie wyroku. Tym samym poza weryfikacją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje prawidłowość ustalenia treści wniosku dostępowego z 10 lutego 2021 roku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają w istocie charakter systemowy, abstrahujący od konkretnych okoliczności faktycznych kształtujących uwarunkowania stosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie organ wytyka, że WSA błędnie nie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż wyszedł z wadliwego założenia, że z momentem uwzględnienia wniosku o dofinansowanie przedsiębiorcy środkami finansowymi, wniosek ten traci przymiot dokumentu prywatnego, stając się równocześnie dokumentem urzędowym posiadającym walor informacji publicznej. Przedmiotowy zarzut jest nieskuteczny z kilku względów. Po pierwsze, został wadliwie skonstruowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego w swojej procesowej formule może zostać oparty albo na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, albo na błędnej wykładni prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Procedura sądowoadministracyjna nie dopuszcza konstruowania zarzutów kasacyjnych na "błędnym niezastosowaniu prawa materialnego". Rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazać wadliwość kwestionowanego nią wyroku z uwagi na to, że został on oparty na niewłaściwej podstawie materialnoprawnej (błąd w walidacji), albo na błędnie zrekonstruowanej podstawie materialnoprawnej (błąd w derywacji).
W obu układach należy zakwestionować przyjętą przez sąd podstawę prawną wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej nie może natomiast zmierzać wyłącznie do wytknięcia, że w podstawie prawnej wyroku nie uwzględniono wskazanego w treści tego zarzutu przepisu prawa materialnego. Zarzucenie tego rodzaju wadliwości jest dopuszczalne, ale wyłącznie jako uzupełnienie i argumentacyjne wzmocnienie zarzutu błędnej konstrukcji podstawy materialnoprawnej wydanego wyroku. Samoistnie, zarzut błędnego niezastosowania prawa materialnego jest z założenia nieskuteczny.
W drugiej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że podniesiony zarzut kasacyjny jest logicznie niespójny. Wprowadzona treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. klauzula limituje dostęp do informacji publicznej, z uwagi na konieczność ochrony wartości partykularnych w postaci tajemnicy przedsiębiorcy lub prywatności osoby fizycznej. Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że konstytucyjna zasada transparentności i jawności działania władzy publicznej oraz wydatkowania środków publicznych (art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) doznaje ograniczenia z uwagi na ochronę prywatności (art. 47 Konstytucji RP) lub tajemnicy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zasadnicze znaczenia w kontekście oceny podniesionego zarzutu ma fakt, że zakres stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje wyłącznie te układy, które dotyczą informacji publicznej. Jeżeli więc organ kwestionuje trafność przyjętej przez Sąd a quo oceny, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, to tym samym nie może jednocześnie twierdzić, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się natomiast merytorycznie do argumentacji skargi kasacyjnej należy podać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustabilizował się pogląd, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie ze środków publicznych nie są informacją publiczną, ponieważ stanowią dokumenty prywatne - wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r., I OSK 2919/15. Status wniosku ulega jednak zmianie w sytuacji, gdy stanowi on część umowy o przyznane dofinansowanie ze środków publicznych, jako jej załącznik - wyroki NSA z 21 listopada 2018 r., I OSK 113/17 i z 28 czerwca 2022 r., III OSK 5148/21. Treść umów cywilno-prawnych, wskutek których dochodzi do przekazania środków publicznych, stanowi informację o charakterze publicznym - wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12. Umowy te świadczą bowiem o sposobie korzystania z funduszy należących do wszystkich obywateli.
Negatywnie należało zweryfikować również zarzut naruszenia art. 293 Ordynacji Podatkowej. Wyeksponować trzeba, że tajemnica skarbowa, o jakiej mowa w powołanym przepisie dotyczy danych zawartych w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Wniosek dostępowy nie dotyczył dokumentów wymienionych w tym przepisie. Fundacja domagała się przesłania kopii wniosku o dofinansowanie. Informacja o przychodzie osiągniętym przez podmiot wnioskujący o dofinansowanie, nawet gdyby podlegała wyłączeniu od udostępnienia, nie przesądza o tym, że pozostała cześć tego wniosku takiemu udostępnieniu również nie podlega. Rzeczą organu jest to właściwie ocenić.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę pełną treść wniosku dostępowego z 10 lutego 2021 roku i rozważy, czy wniosek o dofinansowanie ze środków publicznych L.K. został uwzględniony i czy stał się częścią (jako załącznik lub w innej formie) dokumentacji o dofinansowanie. Weryfikacja obu wskazanych kwestii pozwoli organowi ocenić, czy wniosek L.K., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] o przyznanie środków w ramach Funduszu Wsparcia Kultury stanowi informację publiczną.
Mając całość powyższego na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.