Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 199/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 433/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał P. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 i 3 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku);

2. stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktu 1 i 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., dalej: "Stowarzyszenie" lub "skarżący", za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] grudnia 2018 r. wystąpiło z wnioskiem do P. S.A. z siedzibą w W., dalej też jako: "P." lub "Spółka", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. 1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;
2. 2. informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody;
3. 3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;
4. 4. informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 21 grudnia 2018 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2018 r. poz. 1330), dalej "u.d.i.p.", ponieważ nie jest podmiotem objętym przedmiotową regulacją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019 r. Stowarzyszenie zarzuciło P. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2018 r., a tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę P. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie jest podmiotem będącym władzą publiczną (czy też organem władzy publicznej), jak i nie wykonuje zadań publicznych. Nie dysponuje również majątkiem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 145/19 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 i 3 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktu 1 i 3 wniosku z [...] grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3) oraz zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą prawną zobowiązującą P. do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. P. S.A. to niewątpliwie spółka strategiczna Skarbu Państwa, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa i w której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym posiadającym, w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 369) kontrolę nad innymi przedsiębiorcami. Tym samym Spółka, jako osoba prawna spełnia przesłanki określone w części drugiej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Okoliczność, że Spółka posiada także swój własny majątek, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od tego, P. w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. 2018 r., poz. 1182) został wskazany, jako spółka realizująca misję publiczną. Tym samym Spółce tej, której założycielem jest Skarb Państwa (§ 1 pkt 2 Statutu Spółki) Państwo powierzyło realizację zadań publicznych, co nakłada również i z tego względu na Spółkę zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Majątek Spółki, jeśli idzie o informację publiczną, powinien zatem podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Chociaż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej.

Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu. O ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu nie posiada. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Żądanie zatem skarżącego Stowarzyszenia w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach.

Natomiast z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają informacje co do łącznie wypłaconych w Spółce nagrodach i premiach w poszczególnych latach: 2017 i 2018, a z tego obowiązku Spółka niewątpliwie się nie wywiązała.

W wyniku wniesienia przez P. skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1704/21 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1, 2 i 4 i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było niepełne w stopniu, który uniemożliwiało jednoznaczne odtworzenie podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadziła do wniosku, że w odniesieniu do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, w szczególności do zakresu podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom u.d.i.p., a także co do uznania informacji wskazanej w punktach 1 i 3 wniosku za informację publiczną, były w znacznym stopniu arbitralne, bowiem nie zostały poparte wyczerpującą argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 433/22 uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze Sąd I instancji stwierdził, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca mu przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 7 lipca 2022 r. i dlatego zobowiązany był orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po drugie WSA w Warszewie stwierdził, że z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, iż obowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem oraz podmioty, które dysponują majątkiem publicznym i osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1704/21 nawet pobieżna analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że przepisów do zakwalifikowania informacji żądanych w punkcie 1 i 3 wniosku skarżącego należałoby poszukiwać przede wszystkim w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p., to jest jako informacji o majątku publicznym, w tym o: majątku Spółki pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p. oraz pożytkach z tego majątku, a także dochodach Spółki i dysponowaniu tymi dochodami, np. wypłacanie nagród i premii. W celu zajęcia prawidłowego stanowiska w kwestii kwalifikacji Spółki jako podmiotowo zobowiązanej do udostępniania informacji publicznej niezbędne mogą okazać się także ustalenie, czy Spółka realizuje zadania publiczne. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest to, że jak twierdzi Spółka, posiada jedynie własny majątek.

Istotne natomiast może być to, czy majątek ten pochodzi z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, lub czy podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p., mają w Spółce pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych.

Tym samym Sąd I instancji uznał Spółkę za podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a jako taki obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przemawia przede wszystkim treść przepisów ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U z 2022 r. poz. 760, dalej: "ustawa o systemie instytucji rozwoju"). Z art. 11 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika bowiem, że do zadań P. należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19". Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego na uzasadniony wniosek Prezesa P., może udzielić P. dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.).

Jak z kolei stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju przychodami P. mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o systemie instytucji rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek P., może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego P., jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań P..

W związku z treścią ww. przepisów ustawy o systemie instytucji rozwoju, uznać należy, że żądana przez stronę skarżącą w pkt 1 i 3 informacja o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018 oraz o łącznie wypłaconych w Spółce premiach w poszczególnych latach: 2017 i 2018, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. P. realizuje bowiem pewne zadania publiczne, o których mowa w ww. przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, a majątek Spółki pochodzi również z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. Majątek Spółki, jeśli idzie o informację publiczną, powinien zatem podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc, informacje co do łącznie wypłaconych w Spółce nagrodach i premiach w poszczególnych latach: 2017 i 2018 winny zostać skarżącemu udostępnione. Z tego obowiązku Spółka niewątpliwie się nie wywiązała, dlatego też należało w tym zakresie zobowiązać P. do rozpatrzenia wniosku.

W konsekwencji Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania pkt 1 i 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:
2. 1.1. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia zawartego w wyroku co do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, tj. (i) powodów, dla których Sąd uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; (ii) wskazania zadań publicznych, których realizacja została zdaniem Sądu powierzona Spółce przez Państwo, co z kolei uzasadniało w ocenie Sądu ustalenie, że Spółka podlega przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; (iii) uzasadnienia rozstrzygnięcia, że informacja objęta punktami 1 oraz 3 wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. stanowi informację publiczną; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania punktów 1 oraz 3 Wniosku, i spowodowało, że niemożliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia w tym zakresie;
3. 1.2. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom u.d.i.p. i ustalenie, że (i) Spółka jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne (bliżej niesprecyzowane) lub dysponuje majątkiem publicznym; (ii) za uznaniem Spółki za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej przemawia treść przepisów ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju ("Ustawa o systemie instytucji rozwoju"), podczas, gdy: (i) w chwili złożenia Wniosku Spółka nie realizowała żadnych zadań publicznych i żadne tego rodzaju zadania nie zostały powierzone jej do wykonywania; (ii) w chwili złożenia wniosku Ustawa o systemie instytucji rozwoju nie obowiązywała (wniosek został złożony w dniu [...] grudnia 2018r., zaś Ustawa o systemie instytucji rozwoju weszła w życie w dniu 5 września 2019 r.); naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie skutkowałby oddaleniem skargi na bezczynność;
4. 1.3. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie uznania, że informacja objęta punktami 1 oraz 3 wniosku stanowi informację publiczną, podczas gdy za informację publiczną można byłoby uznać informację dotyczącą łącznych kwot wypłaconych pracownikom nagród oraz premii wyłącznie w sytuacji, gdyby ci pracownicy pełnili jednocześnie funkcje publiczne oraz byliby wynagradzani ze środków publicznych (a nie majątku własnego Spółki), zaś wobec faktu niezatrudniania tego rodzaju osób w Spółce oraz braku dysponowania przez Spółkę majątkiem państwowym, żądana przez skarżącego w pkt 1 i 3 wniosku informacja nie ma waloru informacji publicznej; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby uznaniem, że Spółka w sposób prawidłowy odpowiedziała na wniosek skarżącego, a więc nie pozostaje w bezczynności i skarga na bezczynność powinna zostać oddalona;
5. 1.4. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 190 § 1 i 170 p.p.s.a. polegające na (i) zaniechaniu kierowania się wykładnią prawa oraz wskazówkami wynikającymi z wyroku NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt: IlI OSK 1704/21, w którym uchylono poprzedni wyrok wydany w tej sprawie w zakresie punktu 1 i 3 Wniosku i przekazano sprawę w tej części do ponownego rozpoznania WSA; oraz (ii) pominięciu wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom NSA zawartym w ww. wyroku, wówczas stan faktyczny i prawny ustalony zostałby prawidłowo, co skutkowałoby oddaleniem Skargi na bezczynność.
6. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, ti.:
7. 2.1. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 6 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na treść Ustawy o systemie instytucji rozwoju, podczas gdy: (i) Ustawa o systemie instytucji rozwoju nie obowiązywała w chwili złożenia Wniosku przez Skarżącego i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie; (ii) w chwili złożenia wniosku Spółka nie realizowała żadnych zadań publicznych i żadne tego rodzaju zadania nie zostały powierzone jej przez Państwo, co wynika ze statutu Spółki oraz profilu prowadzonej przez nią działalności.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie od P. S.A. z siedzibą w W. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Dodatkowo Stowarzyszenie wniosło na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 308 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. dowodu z wydruku ze strony internetowej Spółki "na okoliczność przyznania przez Spółkę swojego statusu jako podmiotu korzystającego ze środków publicznych i chcącego zapewnić transparentność swoich działań".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. wydruku ze strony internetowej Spółki. "Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) (W]ykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" - zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18.

Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności niezasadny jest kilkakrotnie powtarzany zarzut obrazy art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy przedstawiony przez organ w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności organu na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu

Natomiast do naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy. Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku przedmiotem sprawy była bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. I tylko w granicach tej sprawy orzekał Sąd I instancji. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. I GSK 241/14).

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). Zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. II OSK 2094/19. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności faktycznych sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Również zarzut naruszenia art. 190 § 1 i 170 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji w żaden sposób nie kwestionował prawomocności orzeczenia, ani tego, że takie orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.

Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Oddziaływaniem ww. przepisów objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Natomiast związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1704/21 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1, 2 i 4 oraz przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji tylko ze względów formalnych. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie sformułował żadnych wiążących ocen prawnych o charakterze materialnoprawnym, a jedynie wskazał, że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 145/19 było niepełne w stopniu, który uniemożliwiał "jednoznaczne odtworzenie podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia", a więc jedynie ze względu na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku "przedstawione uchybienia Sądu pierwszej instancji czynią przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej".

Jednocześnie ani w treści zarzutu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jaką to ocenę prawną sformułował NSA w swoim wyroku z 7 lipca 2022 r., a od której to oceny i w jaki sposób Sąd I instancji odstąpił. Uzasadnienie tego zarzutu ogranicza się jedynie do przywołania podstaw uchylenia pkt 1, 2 i 4 wyroku WSA w Warszawie z 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 145/19 oraz wskazań zawartych w wyroku NSA z 7 lipca 2022 r. Jednak w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 153, a jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut w swej istocie odnosi się do prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

W konsekwencji nie zasługuje również na uwzględnienie także kilkakrotnie powtarzany zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania i w związku z tym zachodziły podstawy do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

Wreszcie nie zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 6 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Podniesiony zarzut opierał się jedynie na stwierdzeniu, iż w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji (w dniu [...] grudnia 2018 r.) ustawa o systemie instytucji rozwoju z 4 lipca 2019 r. jeszcze nie obowiązywała (weszła w życie z dniem 5 września 2019 r.) i dlatego nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Otóż pewną specyfiką postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach o bezczynność, w tym o bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej jest orzekanie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania przez sąd.

Tym samym sąd administracyjny bada czy stan bezczynności miał miejsce nie tylko na moment wniesienia skargi, ale także czy trwał on nadal w chwili wyrokowania. Od tych ustaleń (np. czy w międzyczasie została udostępniona informacja lub wydano decyzję odmowie jej udostępnienia, czy nastąpiło to w całości, czy tylko co do żądania, po upływie jakiego okresu czasu od dnia złożenia wniosku to nastąpiło) zależy treść orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny. Ustalenie momentu pojawienia się obowiązku informacyjnego po stronie podmiotu zobowiązanego może mieć jedynie znaczenie dla oceny czy bezczynność miała, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz dla kwalifikacji ewentualnej grzywny lub przyznania sumy pieniężnej i ich wysokości.

Tym samym analizując skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wyrokowania. Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. taki, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, albo osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę, że z art. 11 ust. 2 z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju wynika, iż do zadań P. należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (pkt 1); wykonywanie zadań związanych z pracowniczymi planami kapitałowymi, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1342 ze zm.) (pkt 5); podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022, r. poz. 261 ze zm.), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19 (pkt 6); a obecnie także podejmowanie działań związanych z realizacją rządowego programu udzielania wsparcia finansowego przedsiębiorcom oraz innym podmiotom przyjętego w związku z zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 295) (pkt 6a); dokonywanie wypłat w ramach planu rozwojowego, o którym mowa w art. 5 pkt 7aa ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 7); wykonywanie zadań związanych z Centralną Informacją Emerytalną, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o Centralnej Informacji Emerytalnej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1941) (pkt 8).

Powyższe zadania związane są z interwencją Państwa w działalność gospodarczą i mogą być wykonywane albo przez organy administracji publicznej lub inne powołane do tego wyspecjalizowane podmioty, które ustawa o systemie instytucji rozwoju nazywa "instytucjami rozwoju" – art. 2 ustawy o systemie instytucji rozwoju. Instytucje rozwoju stanowią instrument interwencji Państwa w wybrane obszary gospodarki lub w szczególnych okolicznościach jej funkcjonowania, a więc wykonują zadania publiczne w sposób podobny jak organy administracji publicznej. Stąd stanowisko WSA w Warszawie należy uznać za prawidłowe.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego na uzasadniony wniosek Prezesa P., może udzielić P. dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.). Jak z kolei stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju przychodami P. mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o systemie instytucji rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek P., może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego P., jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań P. Spółka jest zatem szczególnym podmiotem powołanym i wyposażonym w majątek przez Państwo. Jest ona jedną z wyspecjalizowanych instytucji interwencji rządu w gospodarkę, wchodzących w skład tzw. "systemu instytucji rozwoju", którym powierzono określone zadania wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach kryzysowych i wyposażono na ten cel w publiczne środki.

Niezależnie od powyższego, w kwestii uznania P. S.A. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniach wyroków z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1448/21 oraz z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 7615/2.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargą kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12