Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2492/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 94/19 w sprawie ze skargi Z. Ś. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku: stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Z. Ś. z dnia 20 listopada 2018 r. (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do rozpoznania wniosku skarżącego Z. Ś. z dnia 20 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 20 listopada 2018 r. Z. Ś. ("skarżący"), złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...], wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, skarżący wniósł o ponowne naliczenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przy uwzględnieniu prawidłowego mnożnika i wypłatę świadczenia naliczonego od daty wymagalności wraz z ustawowymi odsetkami.

Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. skarżący został zawiadomiony o braku podstaw do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwagi na brak regulacji prawnych. Ponadto w piśmie tym wyjaśniono, że niezbędne czynności materialno-techniczne w zakresie ponownego przeliczenia ekwiwalentu zostaną dokonane w momencie "zajęcia w przedmiotowej sprawie stanowiska przez ustawodawcę lub właściwe Biuro Komendy Wojewódzkiej Policji w zakresie przyjęcia wysokości czynnika mnożenia, bądź czasookresu dotyczącego ponownego przeliczenia świadczenia", co umożliwi organowi dokonanie przeliczenia i wyrównanie świadczenia, bez konieczności ponownego składania wniosku.

Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Z. Ś. wniósł ponaglenie.

Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r., uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie nie pozostawał w bezczynności i ponownie poinformował skarżącego, iż aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania z uwagi na brak stosownych regulacji dotyczących przyjęcia właściwego czynnika mnożenia przy ustalaniu należnych ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

Pismem z dnia 6 września 2019 r. Z. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że strony nie kwestionują, że w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, iż "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", zachodzi konieczność ponownego przeliczenia wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W związku z tym, że ani ustawodawca, ani Komendant Główny Policji nie podjął inicjatywy w kierunku ustalenia, według jakich zasad świadczenie to ma być obliczone i wypłacone, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego przyjmując, że w tych okolicznościach zasadnym jest odsunięcie czynności materialno-technicznej w czasie i ustalenie wysokości przysługującego stronie wyrównania do czasu pojawienia się w obrocie prawnym odpowiednich regulacji, bądź do czasu wypracowania zasad obliczania należności przez właściwe Biuro Komendy Głównej Policji.

W realiach badanej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, organ powinien zatem dokonać ponownego przeliczenia ekwiwalentu według wskazówek udzielonych przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku, bądź odmówić wypłaty tej części ekwiwalentu, która należałaby się skarżącemu po przeliczeniu według nowych zasad, przy czym odmowa winna przybrać decyzji.

W ocenie Sądu I instancji bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, a brak prawidłowej reakcji wynikał, w ocenie Sądu, nie z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o Policji, ale z faktu, iż na skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 115a w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przy braku zmian ustawowych organ powziął wątpliwości co do właściwego rozpoznania wniosku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r. nie podejmując jednej z dwóch możliwych form załatwienia sprawy tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty ekwiwalentu, przez co doszło do uznania, iż Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r. podczas gdy z bezczynnością organu mamy do czynienia tylko w przypadku, gdy organ jest zobowiązany do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności na podstawie przepisów prawa, a w sprawie objętej wnioskiem skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r. organ nie był uprawniony do podjęcia żadnej ze wskazanych czynności, a jedynie do wysłania pisma informującego, z uwagi na brak przepisów uprawniających do wydania decyzji bądź dokonania czynności materialno-technicznej w zakresie ponownego naliczenia ekwiwalentu;
2. 2. prawa materialnego tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161, dalej: ustawa o Policji) w zw. z art. 7, art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieje podstawa prawna rekonstrukcji treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w części uchylonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, w ten sposób, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, ewentualnie do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci jego ponownego wyliczenia i wypłacenia, podczas gdy ww. przepis utracił moc w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, przez co nie istniała podstawa prawna do dokonania czynności materialno-technicznej ponownego wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu, nadto nie stanowił podstawy do ponownego wydania orzeczenia przyznającego bądź odmawiającego wypłaty świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, gdyż taka czynność została już dokonana w postaci wypłaty ekwiwalentu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji;
3. 3. prawa materialnego tj. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż z ww. przepisów wynika sposób obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy policjanta w przypadku jego zwolnienia ze służby, podczas gdy z przepisu art. 115a w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji wynika jedynie uprawnienie do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wypłaty ekwiwalentu w przypadku jego niewykorzystania, brak jest natomiast wskazania do przyjęcia określonego czynnika mnożenia warunkującego wypłatę należnego ekwiwalentu.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 3 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 10 marca 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu sprzed 1 października 2020 r.), art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie są nieuzasadnione. Zarzuty te opierają się de facto na twierdzeniu organu, że nie mógł on rozparzyć wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec opieszałości ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Zdaniem organu brak było normy ustawowej zgodnej ze standardami konstytucyjnymi, która umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Tym samym do rozpoznania wniosku nie doszło z przyczyn niezależnych od organu, a dla uniknięcia zarzutu bezczynności, wystarczającym było poinformowanie strony o przeszkodach w rozpoznaniu wniosku, co też organ uczynił.

Pogląd taki, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, nie zasługuje na aprobatę.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii przyjęte m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Do dnia złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu oraz wyrokowania przez Sąd I instancji prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu.

Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, bez względu na ich rodzaj czy charakter. Natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym RP pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i do dnia złożenia wniosku nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu.

W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (tzw. wyrok interpretacyjny lub zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie.

Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana była bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Nie można więc zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że na dzień złożenia wniosku nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Wobec tego nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej, będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata, wyłącznie do kwestii technicznych, związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 3258/19).

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części był niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mieliśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać do pominięcia prawodawczego, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie".

Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynikał z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony mógł dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Wobec braku realizacji wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, zarówno sądy, jak i organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).

Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne.

Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91, podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że opieszałość ustawodawcy nie zniweczyło uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Skoro zaś organ do dnia wyrokowania nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to pozostawał w bezczynności.

Z przedstawionych wyżej względów, nietrafnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu sprzed 1 października 2020 r.) i naruszenie zasady legalizmu wynikającej z przepisu art. 7 Konstytucji RP, skoro jak już wskazano wyżej, była podstawa prawna w postaci tego przepisu i w oparciu o wskazaną wyżej jego wykładnię, organ mógł wydać orzeczenie w sprawie wniosku o przeliczenie rekompensaty.

W świetle powyższego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietni 2014 r., I OSK 542/13). Zatem w związku z wnioskiem Z. Ś. z dnia 20 listopada 2018 r. organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 lub 36 § 1 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę) albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Wysłanie do wnioskodawcy pisma o charakterze informacyjnym wskazującym, iż na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji a świadczeniem na nowo naliczonym nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku.

Organ nie odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu, a jedynie błędnie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu. W przypadku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie powinno się ono zakończyć w sposób przewidziany prawem. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niewątpliwie organ ustawowo zakreślonych terminów nie dotrzymał.

Również zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazać należy, że art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. mają charakter wynikowy określający kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Tym samym dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym – co jak wskazano wyżej nie miało miejsca.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.