Uzasadnienie
AUZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2862/19 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 4 listopada 2019 r. nr 67/E/SWA/BF/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z 10 września 2019 r. nr 23/19 (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) zwanej dalej "k.p.a." Organy policji co prawda zasadnie zwróciły uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzeczono, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
W ocenie Sądu niezmiennie brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie wprowadził nowego przelicznika do ustawy o Policji. Powyższe nie zmienia faktu, że postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mogło być prowadzone. Sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta ma charakter administracyjny, a w razie odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Wskazanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zdaniem WSA w Warszawie ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. W takim stanie rzeczy organ powinien albo dokonać wypłaty świadczenia, albo załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie.
Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sposób, który wpłynął na wynik sprawy, ponieważ w ocenie Sądu:
- a) stanowisko doktryny w odniesieniu do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby organy Policji w ogóle nie mogły prowadzić postępowania w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, pomimo, że: "organy Policji co prawda zasadnie zwróciły uwagę, że wyrokiem Trybunatu Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 6 listopada 2018 r, poz. 2102) orzeczono, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 16690) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezmiennie brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie prowadził przelicznika do ustawy"
- - podczas gdy istniejąca w przedmiotowej sprawie luka prawna, dostrzeżona także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stanowi, także w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego uzasadnioną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i stanowisko organu jest prawidłowe.
- b) w realiach przedmiotowej sprawy organ nieprawidłowo przyjął, że "postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ogóle nie mogło być prowadzone" bowiem nie dostrzegł, że "sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, a po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej"
- - podczas gdy organ nie kwestionuje ani charakteru administracyjnego sprawy o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany przez policjanta urlop, ani samego uprawnienia funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji do tego świadczenia. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest luka prawna, dostrzeżona także przez Sąd, która w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
- 2. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez nałożenie na organ niewykonalnego i nieracjonalnego zobowiązania do wszczęcia postępowania. Z treści uzasadnienia do wyroku wynika, że Sąd przyjął, iż: "skarżącemu na podstawie przepisów ustawy o Policji przysługuje prawo do ubiegania się o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza zwolnionego ze służby. A zatem organ winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej. Jeżeli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania.", gdyż w ocenie Sądu: "do chwili obecnej stwierdzony Jako "niekonstytucyjny" ułomek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, nie powoduje to jednak, że zachodzi "inno uzasadniono przyczyno", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte". Stanowisko powyższe jest skutkiem nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że w nie zachodzi wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania,
- - podczas gdy obiektywnie i niewątpliwie istniejąca luka polegająca na braku przepisu materialnego określającego współczynnik niezbędny do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia stanowi właśnie inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a., a wszczynanie postępowania i w sytuacji istnienia tymczasowej luki prawnej sprzeczne jest z podstawowymi zasadami praworządności, legalizmu, trójpodziału władzy, gospodarowania środkami publicznymi oraz jest nieuzasadnione i pozbawione ekonomiki,
- 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm., dalej zwaną: P.u.s.a.) przez zaniechanie lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegającą na nieuwzględnieniu w procesie orzekania konstytucyjnych zasad praworządności, trójpodziału władzy oraz ustawowych zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, które to zaniechanie skutkowało błędnym uznaniem, że organ nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a.,
- - podczas gdy organ zachowując ww. zasady prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, a Sąd będący sądem prawa powinien to dostrzec i uwzględnić w zaskarżonym wyroku,
- 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. przez zaniechanie/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego, co wyklucza jego kontrolę instancyjną. Sprzeczność uzasadnienia wyroku polega na tym, że z jednej strony Sąd dostrzegł prawidłowe działanie organów Policji, które dostrzegły lukę prawną, która powstała po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, skutkiem której brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, jednakże z drugiej strony, wskazał jednak, że "organ I instancji jednakże mimo to nieprawidłowo zastosował normę art. 61a § 1 k.p.a., albowiem z analizy przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.; dalej: ustawa"), nie wynika, by postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogóle mogło być prowadzone", a zatem w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie "nie zachodzi wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania"
- - podczas gdy prawidłowa realizacja funkcji kontrolnej Sądu, który zasadnie dostrzegł istniejącą lukę w obowiązujących przepisach prawa powszechnego i prawidłowo ją określił, powinna doprowadzić Sąd do przekonania, że ziściła się wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w postaci innej uzasadnionej przyczyny polegającej na braku przepisu materialnego umożliwiającego wyliczenie wysokości ekwiwalentu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego – kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa sądowego za obie instancje według norm przepisanych.
Zarządzeniem z 20 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Organy Policji stoją na stanowisku, że należało odmówić wszczęcia postępowania o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z uwagi na to, że skutkiem wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 jest luka prawna w zakresie sposobu ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przysługującego zwolnionemu policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115 a ustawy o Policji. Zatem brak jest podstawy prawnej do działania przez organy, co wypełnia zdaniem organów przesłankę w postaci odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61a § 1 k.p.a. tj. z "innych uzasadnionych przyczyn".
Sąd I instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem uznając, że brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ponieważ nie zachodzi przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania przez organy Policji powinny, ponieważ ustawa o Policji w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) przyjętej przez Sąd I instancji. Sposób rozstrzygnięcia tej kwestii wpływa bowiem na ocenę możliwości odmowy wszczęcia postępowania z wniosku byłego policjanta o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Na wstępie należy zatem wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty tego świadczenia z kolei wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).
Podstawę żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.
Co istotne, w dacie rozstrzygania przez organy sprawy ani wydania zaskarżonego wyroku ustawodawca nie wykonał ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to co prawda ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która jednak weszła w życie dopiero 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie postanowień organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 p.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić bowiem należy, że organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są stosownie do zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca.
Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd poniższe wywody muszą odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki przepis ten miał w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia i w oparciu o wyrok TK z 30 października 2018 r. w sytuacji gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Tego problemu bowiem dotyczy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, a istota zarzutów sprowadza się właśnie do oceny możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (w przypadku skarżącego możliwości jego wyrównania) w sytuacji braku działania ustawodawcy.
Mając powyższe na względzie Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał również, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania kasacyjnego, z uwagi na przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytanie prawne (sygn. akt II SA/Bk 866/20), które dotyczy właśnie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) niemającej zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ zdaje się stoi na stanowisku, że z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie mógł on mieć zastosowania w sprawie, gdyż tego typu wyroki skierowane są wyłącznie do ustawodawcy, zatem powstała luka prawna w zakresie sposobu ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ze stanowiskiem tym jednak nie można się zgodzić. Wprawdzie problematyka kategorii wyroków zakresowych jest zagadnieniem problematycznym i złożonym to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał zobligowany jest uwzględnić jego stanowisko.
Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 128/16, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.
Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty Trybunału, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa.
Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116). Ten pogląd odnieść należy również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Oczywiście, nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe.
Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. m. in. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, dostępne j.w.). Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organ sprawy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału, gdy nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane.
Zauważyć bowiem należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności.
Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału.
Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawa wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją RP zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 dotyczącego art. 215 ust. 2 u.g.n.). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wyżej podano, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stwierdzenia organu, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym była luka w zakresie normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem jako zasadnego stanowiska, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Należy zatem przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, przy czym należy je ustalić w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Jak to trafnie przyjął Komendant Główny Policji w sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Jednak stosownie do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji ale i podstawę do innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
Zatem w niniejszej sprawie, w sytuacji wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją, należy wesprzeć się regulacją zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, mogącą stanowić podstawę wydania "innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Celem normy z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest bowiem realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego, skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to należy uznać, że były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, żądając jego wyrównania a ewentualna odmowa spełnienia tego żądania nastąpić powinna w drodze decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym.
Stanowisko Sądu I instancji jest co do zasady zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozwiewa wszelkie wątpliwości organu co do zgodności nakazanych przez Sąd działań z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego uzupełniające stanowisko Sądu I instancji, przeczy również zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, o przekroczeniu przez Sąd I instancji kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęciu czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej (trójpodziału władz). Wskazana podstawa prawna wypłaty wyrównania ekwiwalentu w postaci art. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115 a ustawy o Policji powoduje, że działania organów Policji nie naruszą również zasad gospodarowania środkami publicznymi wynikających z art. 44 ust. 1-2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.).
W świetle przedstawionego wyżej stanowiska jako nieskuteczne jawią się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ jak wykazano wyżej, możliwa jest realizacja wniosku byłego policjanta, polegająca na wypłacie wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zatem jak to trafnie przyjął Sąd I instancji, nie zachodzi wskazywana przez organy Policji przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania. W konsekwencji, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organu nakazane przez Sąd I instancji wszczęcie postępowania nie jest niewykonalne ani nieracjonalne. Przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje, że oczywiście nietrafnie zarzucono także naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sąd I instancji przeprowadził bowiem, na podstawie akt sprawy, prawidłową kontrolę zaskarżonych postanowień pod względem ich zgodności z prawem i wydał zaskarżony wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrywanego w wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie przyjął, że jest luka w prawie uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Sąd ten stwierdził, "że organy policji co prawda zasadnie zwróciły uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Niezmiennie brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie wprowadził nowego przelicznika do ustawy o Policji. Organ I instancji jednakże mimo to nieprawidłowo zastosował normę art. art. 61a § 1 k.p.a., albowiem z analizy przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), nie wynika, by postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogólnie nie mogło być prowadzone.". Zdaniem Sądu I instancji pomimo utraty mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie w jakim zakreślał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia, ustawa o Policji w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby (art. 115a ustawy o Policji). Wywód Sądu I instancji należy rozumieć w ten sposób, że brak rzeczonego współczynnika ułamkowego 1/30 nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania i rozstrzygnięciu o uprawnieniu byłego policjanta do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest trafne.
Końcowo zauważyć trzeba, że kwestia wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu jednolitych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA: z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21 i III OSK 3101/21, z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4594/21, z 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4711/21). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Jednak rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę, będzie ocena na ile zalecenia zawarte w zaskarżonym wyroku (uzupełnione przez Sąd kasacyjny), co do ustalenia prawidłowej wysokości ekwiwalentu, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Organ weźmie także pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. Z. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.