Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1366/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Z. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 13 listopada 2018 r. G. Z. wystąpił o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.
W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca był funkcjonariuszem Policji i na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w M. z [...] lipca 2017 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 2 sierpnia 2017 r. W chwili zwolnienia funkcjonariuszowi pozostało 123 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Zwolnionemu policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 26.322,00 złotych brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Decyzją z [...] września 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w M. na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 6a ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. 2019.161 ze zm.) odmówił G. Z. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2013 – 2017. Zdaniem organu, wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, opubl. Dz. U. z 6 listopada 2018 r., poz. 2102), w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznał sam w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości. Niezbędna do tego jest nowelizacja ustawy i określenie zakresu jej stosowania.
W konsekwencji organ przyjął, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby i jego uprawnienie w tym zakresie zostało zrealizowane.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. Z. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 jest orzeczeniem negatoryjnym, które tworzy lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Orzeczenie to nie ma charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy i nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości powyższego ekwiwalentu.
W świetle powyższego, na dzień wydania zarówno decyzji przez organ I instancji, jak i niniejszej decyzji, wypłata ekwiwalentu pieniężnego nie może zostać zrealizowana w sposób inny niż to zostało wykonane w 2017 r.
Skargę na powyższą decyzję złożył G. Z., zarzucając jej naruszenie art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 115a ustawy o Policji, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na wstępie na obowiązujący w dacie zwolnienia skarżącego ze służby przepis art. 115a ustawy o Policji oraz przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Jak zauważył Sąd, poza sporem pozostaje to, że do chwili obecnej uznany za "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, jak w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Poza sporem jest także i to, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 ustawy o Policji w zw. z art. 114 tej ustawy).
Zdaniem Sądu, skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pozostała natomiast w systemie prawnym regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010/5/81) na tle art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...).
Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprzednia czynność przyznania ekwiwalentu skarżącemu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji. Ponieważ czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz z uwagi na prawo funkcjonariusza do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy w istniejącym stanie prawnym możliwe było zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym. Pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można bowiem wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sposób wyliczenia tej kwoty wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego artykułu i uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to trzymiesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r., Dz. U.2019.1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 2 sierpnia 2017 r., obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem TK - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Z tego względu zdaniem Sądu, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany w wysokości uwzględniającej treść analizowanego wyroku nie wymaga regulacji ustawowej, skoro Trybunał uznał, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest natomiast okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza danego roku i ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. 2015.90). Z kolei wysokość wynagrodzenia pobieranego przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.
Odnosząc się do argumentacji organu, Sąd pierwszej instancji odwołał się do reguł demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, którymi w niniejszej sprawie jest prawo gwarantowane art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które mają charakter bezwarunkowy. Ponownie rozstrzygając wniosek skarżącego z 13 listopada 2018 r. organ dokona wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym, określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa; do opisanego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust.2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W związku z powyższym, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty tego świadczenia z kolei wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).
Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.
Co istotne, w dacie rozstrzygania przez organy sprawy, ustawodawca nie wykonał ww. wyroku TK i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie decyzji organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić bowiem należy, przede wszystkim skarżącemu, że organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są stosownie do zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a. uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca.
Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd poniższe wywody muszą odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki przepis ten miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok TK z 30 października 2018 r. w sytuacji gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Tego problemu bowiem dotyczy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, a istota zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 81 Konstytucji sprowadza się właśnie do oceny możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (w przypadku skarżącego możliwości jego wyrównania) w sytuacji braku działania ustawodawcy.
Skarżący kasacyjnie organ w treści skargi kasacyjnej wywodził bowiem, że z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie mógł on mieć zastosowania w sprawie, gdyż tego typu wyroki skierowane są wyłącznie do ustawodawcy.
Z poglądem tym jednak nie można się zgodzić. Wprawdzie problematyka kategorii wyroków zakresowych jest zagadnieniem problematycznym i złożonym to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał obligowany jest uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 128/16, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.
Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116).
Ten pogląd odnieść należy również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Oczywiście, nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. m. in. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, dostępne j.w.).
Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115 a ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organ sprawy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału, gdy nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115 a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115 a, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115 a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK.
Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115 a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
W odniesieniu natomiast do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących wyłącznie sposobu obliczenia należnego na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalentu, stwierdzić należy, że pogląd Sądu pierwszej instancji, iż do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1635) nie jest uprawniony. Tak jak wskazuje organ, sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji przewidującym trzymiesięczny okres rozliczeniowy, nie jest trafne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby.
Brak było zatem podstaw, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy funkcjonariusza w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji słusznie uznano, że kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji są błędne.
Zauważyć też trzeba, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3155/19, 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3259/19, 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Rzeczą organu jednak, ponownie rozpatrującego sprawę, będzie ocena na ile zawarte w nich zalecenia, podobnie jak w zaskarżonym wyroku, co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.