Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 maja 2020 r. II SA/Gd 6/20, oddalił skargę J.W. na decyzję Rektora [...] Uniwersytetu [...] w [...] z [...] października 2019 r. nr [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
J.W. w dniu [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do Rektora [...] Uniwersytetu [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści wszystkich umów cywilnoprawnych jakie [...] Uniwersytet [...] zawarł z M.W., uprzednio występującą pod nazwiskiem W., w okresie od [...] listopada 2009 r. do dnia udzielenia niniejszej informacji oraz przekazanie powyższych informacji drogą mailową na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.
Rektor [...] Uniwersytetu [...] w [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej. Uznając się za organ obowiązany do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej: "u.d.i.p.") wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi bez wątpienia informację publiczną na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ podkreślił, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z 20 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668) w art. 140 ust. 5 wyraźnie wskazuje, czyje wynagrodzenie zasadnicze i dodatki funkcyjne są jawne, tj. rektor, główny księgowy i osoby pełniące funkcje organów w uczelni publicznej.
Natomiast M.W. nie należy do grona ww. osób, bowiem nie jest prawnikiem zatrudnionym w [...] na żadnym ze wskazanych w przepisie stanowisk. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę wskazał, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych. Organ wskazał, że należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza z tych grup to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., drugą zaś grupę stanowią pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności.
Organ podniósł, że ochrona prywatności osób niepełniących funkcji publicznych, co do wysokości ich zarobków, następuje z mocy prawa i nie wymaga od nich żadnego działania w tym zakresie. Wobec powyższego i z uwagi na ochronę prywatności M.W. odmówiono udostępnienia informacji publicznej.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J.W. zakwestionował stanowisko organu i zaznaczył, że nie wnosił o informacje dotyczące zatrudnienia M.W. w charakterze pracownika [...], a jedynie o informacje dotyczące treści umów cywilnoprawnych z nią zawartych. Wobec powyższego cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Rektora [...] z [...] sierpnia 2019 r. jest chybiona i znajduje się poza zakresem merytorycznym sprawy.
Decyzją z [...] października 2019 r. Rektor [...] Uniwersytetu [...] w [...] utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ powielił przedstawioną wcześniej argumentację.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł J.W. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w przepisanym prawem terminie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że działania organu stoją w rażącej sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą, a tym samym naruszają wymienione w petitum skargi przepisy prawa materialnego. Treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty zobligowane do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi informację publiczną. Natomiast ujawnienie imienia i nazwiska osoby, która zawarła z podmiotem zobligowanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej umowę cywilnoprawną nie narusza prawa do prywatności tej osoby, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. I CSK 190/12.
Skarżący wskazał, że M.W. wykonywała w oparciu o umowy cywilnoprawne objęte wnioskiem analizy i studia wykonalności projektów na potrzeby składania wniosków o dofinansowanie do instytucji finansujących. Każdorazowo dane autora takich analiz i studiów, jak i treść samej umowy z nim zawartej, jest udostępniana instytucji finansującej. Co za tym idzie, M.W. przystępując do zawarcia tego rodzaju umów godziła się lub przynajmniej powinna godzić się z możliwością upublicznienia jej danych osobowych. Dlatego też, zdaniem skarżącego, treść umów cywilnoprawnych zawartych przez M.W. z Uniwersytetem, w tym wysokość pozyskanego przez nią wynagrodzenia z tytułu wykonania tych umów oraz dane osobowe M.W. w postaci jej imienia i nazwiska, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym na wstępie wyrokiem z 13 maja 2020 r. II SA/Gd 6/20, oddalił powyższą skargę.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący (umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy organem a M.W. od [...] listopada 2009 r. do dnia obecnego) zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, a zatem stanowi informację publiczną. Jednakże prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. z jednej strony pracownika uniwersytetu niepełniącego funkcji publicznej, a z drugiej strony osoby prywatnej wykonującej zlecenie podmiotu publicznego. Całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiąże się z jej działalnością publiczną.
Zatem, zdaniem Sądu I instancji, ze względu na prywatność tej osoby organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Okoliczność bowiem wykonania na rzecz uczelni publicznej przez M.W. opracowań stanowiących studia wykonalności oraz analizy finansowe projektów służących pozyskaniu środków pieniężnych od instytucji finansujących na podstawie umów cywilnoprawnych i otrzymania w ramach tych umów wynagrodzenia ze środków publicznych nie spowodowała, że M.W. zrezygnowała z prawa do prywatności albo, że poprzez otrzymanie środków finansowych z puli środków publicznych została pozbawiona prawa do zachowania prywatności.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 maja 2020 r. II SA/Gd 6/20, wniósł J.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p oraz w zw. z art. 47 i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące uznaniem, że informacja publiczna w postaci treści umów cywilnoprawnych zawartych przez [...] Uniwersytet [...] w [...] z M.W., uprzednio W., dotyczących wykonywania na rzecz uczelni publicznej opracowań stanowiących studia wykonalności oraz analizy finansowe projektów służących pozyskaniu środków pieniężnych od instytucji finansujących, podlega ochronie prawnej z uwagi na prywatność M.W., w efekcie prowadzące do nieprawidłowego wniosku, że w sprawie zaistniała przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, której te dane dotyczą;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie dyspozycji tych przepisów i niedostatecznie wnikliwe, ogólnikowe rozważenie charakteru informacji publicznych, o których udostępnienie zwracał się skarżący, czego przejawem jest w szczególności zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku konstatacji, że wnioskowane informacje podlegają ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej, bez jednoczesnego wyjaśnienia zajętego stanowiska w sposób zrozumiały, niepozostawiający wątpliwości, a także nierozważenie kwestii kolizji dóbr: prawa do informacji publicznej oraz prawa do prywatności.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., reglamentując wnioskodawcy dostęp do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności M.W. Sąd I instancji błędnie przyjął, że okoliczność jednoczesnego pozostawania przez M.W. pracownikiem [...] Uniwersytetu Medycznego i wykonywania przez nią na rzecz tej uczelni publicznej, w oparciu o umowy cywilnoprawne, opracowań stanowiących studia wykonalności i analizy finansowe projektów służących pozyskaniu środków pieniężnych od instytucji finansujących, uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej o treści ww. umów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność powyższa nie powinna skutkować przyznaniem ochrony w postaci prawa do prywatności w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji zawartych w umowach cywilnoprawnych, na mocy których Rektor [...] Uniwersytetu [...] dokonał rozporządzenia mieniem państwowym. Dlatego też, zajęte przez Sąd stanowisko stoi w sprzeczności z utrwaloną w tym zakresie linią orzeczniczą.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji w sposób niedostatecznie wnikliwy odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących charakteru informacji publicznych objętych wnioskiem. Wskazał, że WSA nie wyjaśnił dlaczego kwestia zatrudnienia M.W. w ramach umowy o pracę w [...] Uniwersytecie [...] rzutuje na kwestię dostępu do informacji publicznej na temat zawartych przez nią umów cywilnoprawnych z tą uczelnią pomimo, że umowy te stanowiły odrębny tytuł pozyskania przez M.W. środków państwowych i nie były związane z wykonywaniem obowiązków służbowych (inaczej uczelnia dopuszczałaby się naruszeń powierzając realizację obowiązków służbowych w drodze odrębnie opłacanych umów cywilnoprawnych).
Na marginesie skarżący kasacyjnie wskazał, że przedmiotowa informacja jest mu niezbędna, bowiem M.W. bezprawnie (bez jego wiedzy i zgody) wielokrotnie wykorzystała utwory stanowiące własność skarżącego, tj. studia wykonalności służące pozyskiwaniu dofinansowania ze środków europejskich i czerpała z tego tytułu zyski od [...] Uniwersytetu [...] w postaci wynagrodzenia z umów cywilnoprawnych. Co za tym idzie uczelnia w wyniku tych działań dopuściła się pośredniego naruszenia praw autorskich przysługujących J.W., czego skarżący kasacyjnie pragnie dowieść.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Rektor [...] Uniwersytetu [...] wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. (...) Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki jego podjęcia tudzież prześledzić tok rozumowania sądu" (zob. wyrok NSA z 26 września 2019 r. I FSK 295/16, LEX nr 2744877). Inaczej mówiąc "Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem" (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r. II OSK 554/20, LEX nr 3091157). W niniejszej sprawie Sąd I instancji w przedstawionych wyżej rozważaniach popadł w swego rodzaju sprzeczność oraz nie uwzględnił wszystkich bezspornych i istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w wyniku czego jednoznaczne ustalenie motywów rozstrzygnięcia nie jest możliwe, a tym samym zapadłe orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Z jednej strony bowiem Sąd I instancji przyjął, że "dane, których udostępnienia żądał skarżący podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej" (str. 8 uzasadnienia), a informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący (umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy organem a M.W. od [...] listopada 2009 r. do dnia obecnego) zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, a zatem stanowi informację publiczną (str. 9 uzasadnienia). Następnie jednak Sąd I instancji skonstatował, że całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiąże się z jej działalnością publiczną. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, ze względu na prywatność tej osoby organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Wskazana wyżej sprzeczność polega na tym, że z rozważań Sądu I instancji nie da się jednoznacznie wywieść, czy żądana informacja "zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego", czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej. W świetle prawidłowo stosowanego prawa materialnego jednoznaczne przesądzenie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska. Z pierwszego z nich wynika, że "Dane osobowe osób fizycznych ujawnione w rejestrze umów zawieranych z podmiotami publicznymi korzystającymi z majątku publicznego podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej.
Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por.m.in. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 oraz wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14; 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14 czy 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2635/17)" – zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r. I OSK 2335/18, LEX nr 2825569. Mutatis mutandis można to odnieść także do innych niż samorząd terytorialny podmiotów publicznych, w tym korzystających z majątku publicznego i z tego powodu zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Drugie stanowisko wyrażane w orzecznictwie kładzie bardziej nacisk na funkcję pełnioną przez osoby fizyczne i bliższe jest gramatycznej treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że "(...) jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. [zwraca uwagę to, co może być przedmiotem odmowy] (...) To, że celem dostępu do informacji jest zagwarantowanie transparentności m.in. działań związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi nie może tłumaczyć przyjętego przez kontrolowany Sąd stanowiska.
Wszak ustawodawca mając tego świadomość uczynił wyłom w prymacie zasady prywatności nad prawem do informacji publicznej, ograniczając wyłączenie do przypadków wskazanych w art. 5 ust.2 u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. I OSK 1482/18 oraz przywołane tam orzecznictwo: wyrok NSA z 19.12.2017 r. I OSK 1380/17, wyrok NSA z 16.11.2017 r. I OSK 94/16, wyrok NSA z 7.03.2018 r. I OSK 1887/16).
Nawet gdyby opowiedzieć się za tym drugim stanowiskiem orzecznictwa, to pamiętać należy, że "W przypadku, gdy występują ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p. wydanie decyzji odmownej powinno być ostatecznością, stosowaną jedynie wówczas, gdy niemożliwe jest udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie" (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2020 r. I OSK 1195/20, LEX nr 3089740).
Z tego punktu widzenia niezwykle ważne jest jednoznaczne przesądzenie, czy żądana informacja "zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego", czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej. Zwłaszcza w kontekście tego (czego Sąd I instancji zdaje się nie zauważać), że dane osobowe osoby zawierającej umowy z podmiotem publicznym (zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej) są wnioskodawcy znane. W szczególności chodzi o to, jak ta ostatnia okoliczność może wpływać na sposób stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tej sprawie oraz jak obie te okoliczności (fakt znajomości danych osobowych kontrahenta podmiotu publicznego i ocena charakteru danych zawartych w umowach) mogą wpływać na zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Dopiero jasne stanowisko wobec tych kwestii może pozwolić na ocenę poprawności zastosowania prawa materialnego. W tej sytuacji odnoszenie się obecnie do zarzutu postawionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy uznać za przedwczesne.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.