Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Wa 2722/19 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 2 października 2019 r. nr 95 w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 14/19.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 12 kwietnia 2019 r. R.P. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o udzielenie informacji dotyczącej przyczyn niewypłacenia mu do 31 marca 2019 r. nagrody rocznej za 2018 rok, bądź też o wydanie w tym zakresie decyzji. Równocześnie załączył kopię pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 marca 2019 r. nr DPP-WPP-026-117/2019/EGK.
W odpowiedzi na powyższe podanie w dniu 25 czerwca 2019 r. Komendant [...] Policji na podstawie art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz.161, z późn. zm.) w związku z art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 828, z późn. zm., dalej: ustawa o SOP) wydał decyzję nr 14/19 o odmowie przyznania R.P. nagrody rocznej za 2018 rok.
Do powyższej decyzji R.P. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji.
W dniu 2 października 2019 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz.2096, z późn. zm.) wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta [...] Policji z 25 czerwca 2019 r. nr 14/19. Organ zaznaczył, że od 1 grudnia 2018 r. R.P. nie pełnił już służby w Policji w skutek decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2018 r. nr 1083/kadr/18, która przeniosła go do służby w Służbie Ochrony Państwa, co jest równoznaczne z rozwiązaniem dotychczasowego stosunku służbowego z jednoczesnym nawiązaniem nowego, z zachowaniem ciągłości służby. Przywołany został art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa z innej służby nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby, którą to, według organu, jest nagroda roczna.
Ponadto prawo do nagrody rocznej materializuje się wobec policjanta z upływem roku, za który nagroda przysługuje, a więc w tym przypadku w momencie, w którym R.P. był już funkcjonariuszem SOB i w związku z tym jego przełożony, który zgodnie z art. 110 ust. 13 ustawy o Policji przyznaje nagrody roczne, nie znajdował się już w policji, ponieważ od 1 grudnia 2018 r. był nim Komendant Służby Ochrony Państwa. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że stronie nie przysługuje względem Komendanta [...] Policji roszczenie z tytułu wypłaty nagrody rocznej.
Dodatkowo, na poparcie swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podkreślił, że organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest organ, w którym funkcjonariusz pełnił służbę w dniu, w którym roszczenie o nagrodę stało się wymagalne, tj. 1 kwietnia 2019 r. W tym dniu R.P. był już funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa. Organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wa 1848/10.
Pismem z 13 listopada 2019 r. R.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na powyższą skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i zobowiązał organ do uwzględnienia jego oceny prawnej podczas ponownego rozpatrywania żądania strony.
Sąd nie podzielił poglądu, że organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest organ, w którym skarżący pełnił służbę w momencie, gdy nagroda ta stała się wymagalna. Zdaniem sądu przeniesienie funkcjonariusza pomiędzy służbami oznacza zmianę warunków stosunku służbowego na nowe, natomiast nie ulega zmianie sam stosunek służbowy jako taki, dlatego nie może być to traktowana jako forma zwolnienia ze służby. Ta ciągłość służby oznacza również zachowanie wszelkich uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji. Ponieważ skarżący w 2018 r. służył w Policji przez 11 miesięcy a nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy, to w ostatnim dniu roku kalendarzowego, za który przysługuje nagroda skarżący nabył prawo do nagrody. Według sądu w tej sytuacji nie ma znaczenia, że w tym dniu R.P. był już funkcjonariuszem SOP i Komendant [...] Policji nie miał już nad nim władztwa służbowego, ponieważ gdyby przyjąć inaczej to konsekwentnie należałoby odmówić prawa do uzyskania nagrody rocznej funkcjonariuszom, którzy w ostatnim dniu roku kalendarzowego nie pełnili już służby z powodu zwolnienia.
Tymczasem na podstawie art. 107 ust.1 ustawy o Policji mogą się oni ubiegać o tę nagrodę w przeciągu 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a więc niezależnie od tego czy wciąż pozostają funkcjonariuszami Policji.
Przywołany został także § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz.111), który upraszcza rozliczenia finansowe w ramach budżetu, tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać tej części należności pieniężnych, które zostały wypłacone w dotychczasowej formacji. Zdanie drugie tego przepisu wprowadza również zasadę proporcjonalności wypłacania nagrody rocznej, odpowiednio do okresu pełnionej służby w każdej formacji. To w połączeniu z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP przewidującym ciągłość służby, przy całościowej interpretacji oznacza, że funkcjonariusz w wysokości proporcjonalnej do długości jego służby w danej formacji w danym roku kalendarzowym, otrzymuje wypłatę nagrody rocznej od właściwego organu formacji, za służbę, w której nagroda ta przysługuje. W przypadku R.P. jest to Komendant [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji Komendanta Głównego Policji nr 95 z dnia 2 października 2019 r. oraz decyzji nr 14/19 z dnia 15 czerwca 2019 r. Komendanta [...] Policji w sposób nieprawidłowy, tj. z pominięciem art. 110 ust. 8c ustawy o Policji, w kontekście treści art. 174 ust.1 w zw. z art. 70 ust. 4, art. 174 ust.3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa oraz art. 110 ust. 10 ustawy o Policji co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia mylnej wykładni art. 110 ust.1, ust. 3, ust. 9 i ust.13 tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało ustaleniem, że organ naruszył w/w ustępy art. 110 ustawy o Policji i w efekcie do uchylenia wskazanych decyzji, pomimo iż są one prawidłowe,
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 110 ust.1 i ust. 10 ustawy o Policji poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wzajemnie sprzeczny, a co zatem idzie uniemożliwiający ustalenie, który ze wskazanych poglądów był podstawą rozstrzygnięcia, w zakresie uznania, iż prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz nabywa z "ostatnim dniem roku kalendarzowego" czy "w czasie pełnienia służby w tej formacji"
- 2) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:
- a) art. 110 ust. 1, art. 110 ust. 3, art. 110 ust. 9 i 10 oraz art. 110 ust. 13 ustawy o Policji polegającą na błędnym przyjęciu, iż w/w przepisy umożliwiają i dają podstawę do orzekania przez organ o przyznaniu prawa do nagrody rocznej policjantowi przeniesionemu do służby w SOP już po jego przeniesieniu, pomimo iż z treści ust.8c art. 110 ustawy o Policji należy wywodzić konstytutywność takiej decyzji, a co za tym idzie również i to, że w dacie jej wydawania funkcjonariusz musi pozostawać pod władztwem personalnym przełożonych, o których mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, zaś art. 110 ust. 10 ustawy stanowi lex specialis wobec art. 110 ust. 9 ustawy, a rozstrzygnięcie w zakresie nagrody rocznej dla policjanta zwalnianego ze służby orany Policji wydają jeszcze w trakcie trwania jego stosunku służbowego,
- b) art.70 ust. 4, art. 174 ust.3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa polegającej na mylnym przyjęciu, iż podstawę wypłaty nagrody rocznej dla funkcjonariusza SOP przeniesionego z Policji stanowi art. 174 ust. 3 ustawy o SOP, pomimo iż stanowi go ust. 1 tego przepisu, a samo prawo powstaje ex lege, zaś poprzez pojęcie "służby" należy rozumieć także służbę w Policji,
- c) § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynika z niego domniemanie właściwości organów Policji w zakresie ustalenia prawa do nagrody rocznej policjantów przeniesionych do SOP, którzy w dacie nabycia prawa do nagrody rocznej, tj. 31 grudnia danego roku kalendarzowego byli już funkcjonariuszami SOP, pomimo iż przepis ten stoi w jawnej opozycji i sprzeczności do art. 110 ust. 8c i ust. 13 ustawy o Policji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
Jako niezasługujące na uwzględnienie w zasadzie ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Otóż art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych mają charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku organu Sąd nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Z treści zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz jego uzasadnienia wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość wydania decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 2 października 2019 r. nr 95 w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej.
Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Natomiast zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Po pierwsze spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia organu obowiązanego do wypłaty nagrody rocznej osobie, która została przeniesiona na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy o SOP ze służby w Policji do służby w SOP. W przedmiotowej sprawie R.P. został przeniesiony z dniem 1 grudnia 2018 r. z Wydziału [...] Policji do Służby Ochrony Państwa z zachowaniem ciągłości służby na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2016r., nr 1083/kadr/18. Zatem podstawą zmiany formacji, w której skarżący pełnił służbę było przeniesienie między formacjami. Co istotne, z wyraźnej woli ustawodawcy, przeniesienie między odrębnymi formacjami następuje z zachowaniem ciągłości służby (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP). Pomimo tego, że stosunek ten nie jest już stosunkiem służbowym w Policji, lecz stosunkiem służbowym w odrębnej formacji - SOP ustawodawca nie wiąże tego przeniesienia z ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego (w Policji) i nawiązaniem nowego (w SOP).
Znajduje to swoje odzwierciedlenie w porozumieniu w sprawie przeniesienia zawartym pomiędzy Komendantem SOP i Komendantem Głównym Policji, w którym m. in. określa się: datę ustania służby w jednostce organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę i datę, od której liczy się początek służby funkcjonariusza w SOP - rozporządzenia MSWiA z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019 r., poz.111) § 6 ust. 2 pkt 4 i 5. Tym samym konsekwencją tak przekształconego stosunku służbowego jest uznanie jego nieprzerwanej kontynuacji wraz z wynikającymi stąd konsekwencjami dla uprawnień przeniesionego funkcjonariusza. Co potwierdza art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, z którego wynika, że funkcjonariuszowi przeniesionemu w trybie ust. 1 do SOP nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby. W korelacji z innymi przepisami przyjmuje się zatem swego rodzaju fikcję prawną równoważnego i nieprzerwanego trwania stosunku służbowego już w ramach nowej formacji.
Zgodnie bowiem z § 12 cyt. rozporządzenia MSWiA Komendant SOP, określając okres służby i stażu funkcjonariusza, uznaje je za równorzędne i przyjmuje odpowiednio, że jeden dzień służby i stażu w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej, Służbie Celno-Skarbowej lub Centralnym Biurze Antykorupcyjnym odpowiada jednemu dniowi służby i stażu w SOP.
Po drugie wedle art. 110 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy (art.110 ust. 3).
Jak słusznie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, nabycie prawa do nagrody rocznej następuje w drodze decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej, od której policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (art.110 ust. 8c ustawy o Policji).
Nagrodę wypłaca się do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (art. 110 ust. 9 ustawy o Policji). Policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia (art. 110 ust. 10 ustawy o Policji) - co dla przedmiotowych rozważań nie ma znaczenia, gdyż jak wskazano wyżej przyjmuje się założenie ciągłości służby funkcjonariusza w nowej formacji, nie ma zatem mowy o zwolnieniu ze służby. Nagrody roczne przyznają przełożeni właściwi w sprawach mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk (art.110 ust. 13 ustawy o Policji).
Zatem wydanie decyzji o przyznaniu (obniżeniu lub odmowie przyznania) nagrody rocznej następuje przez właściwego przełożonego, a więc w sytuacji istnienia władztwa personalnego ramach stosunku służbowego, wtedy gdy jest on funkcjonariuszem Policji. Mając na uwadze treść art.110 ust. 8c ustawy o Policji decyzja o przyznaniu (obniżeniu lub odmowie przyznania) nagrody rocznej wobec funkcjonariusza Policji, który nie jest zwalniany ze służby, nie można być wydana wcześniej niż po upływie roku kalendarzowego. O ile więc z ostatnim dniem roku kalendarzowego funkcjonariusz nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej proporcjonalnie od długości okresu służby w tym roku, to samą decyzję w tym przedmiocie można wydać najwcześniej z dniem 1 stycznia następnego roku kalendarzowego. Musi to uczynić organ właściwy, a więc przełożony właściwy w sprawach mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk.
Konkludując, aby nabyć prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji musi być w służbie w tej formacji na dzień 31 grudnia (o ile nie został zwolniony). Zatem skoro na dzień 31 grudnia 2018 r. R.P. nie był funkcjonariuszem Policji, to brak jest podstaw do przyjęcia, że nabył on prawo do urlopu w ramach służby w Policji, jak i brak jest organu właściwego do wydania takiej decyzji o przyznaniu nagrody rocznej w ramach tej formacji, gdyż nie wiąże go z nią żaden stosunek służbowy.
Po trzecie wskazać należy na odpowiednie unormowania ustawy o SOP, które właściwie regulują tą kwestię. Otóż przepis art. 174 ustawy o SOP stanowi, że funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje (ust. 1). Nagrodę roczną wypłaca się w I kwartale roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (ust. 2). Funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia (ust. 2a) – co nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nagroda roczna przysługuje funkcjonariuszowi mianowanemu do służby w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, jeżeli pełnił służbę w roku mianowania przez okres co najmniej 3 miesięcy kalendarzowych, w wysokości proporcjonalnej do liczby rozpoczętych miesięcy służby w danym roku (ust.
3) - co nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponieważ jak wskazano wyżej przeniesienie pomiędzy formacjami następuje zachowaniem ciągłości służby (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nie mamy tu do czynienia z funkcjonariuszem, który został po raz pierwszy mianowany do służby w SOP, lecz z założeniem kontynuacji służby. Tym samym policjant przeniesiony do służby w SOP nabywa zatem prawo do nagrody z upływem roku kalendarzowego, w którym nastąpiło przeniesienie, jako funkcjonariusz SOP (a nie np. jako policjant). Zgodnie z wyżej przedstawionym rozumieniem ciągłości służby, znajdującym potwierdzenie w § 12 rozporządzenia MSWiA z 13 grudnia 2018 r., okres służby w Policji policjanta przeniesionego do służby w SOP należy traktować na równi z okresem służby w SOP. Prowadzi to do wniosku, że policjant przeniesiony w ciągu roku kalendarzowego do SOP nabywa z upływem tego roku prawo do nagrody rocznej w SOP – już jako funkcjonariusz SOP. Nagrodę przyznaje (należy uznać, że w formie decyzji) Komendant SOP (art. 174 ust. 7 ustawy o SOP), który jest przełożonym służbowym funkcjonariuszy SOP (art. 9 ust.2 cyt. ustawy), a więc zachodzi władztwo personalne ramach istniejącego stosunku służbowego.
Po czwarte dla powyższych rozważań nie ma istotnego wpływu treść § 13 rozporządzenia MSWiA z 13 grudnia 2018 r. zgodnie, z którym Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych.
Zauważyć bowiem należy, że przepisy rozporządzenia (uwzględniając hierarchię norm prawnych oraz tzw. materię ustawową) nie mogą kształtować kompetencji (właściwości) organu. Nadto przepisów ustawy nie można interpretować kierując się treścią aktu wykonawczego (rozporządzenia), a sam akt musi być zgodny z ustawą. Przyjęty w § 13 rozporządzenia sposób bilansowania należności pieniężnych, które przeniesiony funkcjonariusz otrzymał pozostając w służbie przed przeniesieniem i które mu przysługują z tego samego tytułu w SOP po przeniesieniu nie przystaje do ustawowych regulacji dotyczących nagrody rocznej. Jak wskazano wyżej z art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji nie wynika, że policjant przeniesiony do SOP (a niezwolniony ze służby w Policji), nabywał prawo do nagrody rocznej w Policji w roku przeniesienia. Ustawa o służbie w SOP (art. 174) również nie daje policjantowi przeniesionemu do SOP prawa do nagrody w SOP za okres służby w tej formacji pozostały do końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło przeniesienie.
Nagroda roczna jest świadczeniem przewidzianym zarówno w ustawie o Policji, jak i w ustawie o SOP. Uprawnienie do tego świadczenia w razie przeniesienia policjanta na podstawie art. 70 ustawy o SOP do służby w SOP należy zatem oceniać na podstawie obu tych regulacji prawnych, z uwzględnieniem charakteru prawnego i skutków przeniesienia.
Podsumowując, w świetle powyższych rozważań brak jest podstaw prawnych (ustawowych) do przyjęcia, że w takiej sytuacji – przejścia w trakcie roku kalendarzowego przez funkcjonariusza z dotychczasowej służby (np. w Policji) do służby w SOP nagroda roczna byłaby wypłacana w stosownej części za okres faktycznej służby w dotychczasowej formacji (np. w Policji) przez właściwy dla niej organ, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP. Zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji § 13 rozporządzenia MSWiA z 13 grudnia 2018 r. nie może kreować normy określającej kompetencję organu do wydawania decyzji w przedmiocie nagrody rocznej funkcjonariusza.
Co więcej przyjęcie, że funkcjonariusz przeniesiony z Policji do SOP nabywa także częściowo prawo do nagrody rocznej w Policji, proporcjonalnie do okresu pozostawania w służbie w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie pozostaje w sprzeczności z konstrukcją zachowania ciągłości służby zwartą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP.
Nieuzasadnione jest także powoływanie się przez Sąd I instancji w toku prowadzonej wykładni na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w kontekście zawartej tam instytucji przedawnienia roszczeń. O ile bowiem przyznanie nagrody rocznej jest związane z koniecznością wydania aktu indywidualnego przez właściwy organ, a więc z powstaniem na jego mocy stosunku administracyjnoprawnego, to przedawnienie roszczeń dotyczy możliwości dochodzenia roszczeń już wymagalnych (wynikających z istniejącego aktu administracyjnego lub wprost z ustawy). W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a
Zbieżny pogląd był reprezentowany także m. in. w wyroku WSA w Krakowie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1339/19, wyrokach WSA w Warszawie z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2848/19 oraz z 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/10.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do jej oddalenia na podstawie art.151 P.p.s.a.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.