Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 266/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R.K. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: Komendant) z 21 listopada 2019 r. nr 162 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 19 września 2019 r. nr 183/EU-KPW/2019. Zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop należy dokonać poprzez przyjęcie, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł Komendant. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów:
- I. przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.:
- a) poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 21 listopada 2019 r. nr 162 i Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 19 września 2019 r. nr 138/EU-KWP/2019 pomimo, iż: nie naruszały prawa materialnego, tj. art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści w/w przepisów w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regułą wydatkowania środków publicznych,
- b) poprzez bezzasadne wywiedzenie w uzasadnieniu wyroku, iż sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie wymaga nowelizacji przepisów, w sytuacji, gdy w dniu 17 czerwca 2020 r. rozpoczął się w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej proces legislacyjny mający na celu zmianę art. 115a ustawy o Policji oraz wprowadzenie przepisów przejściowych do jego stosowania, a fakt ten powinien być znany sądom administracyjnym co najmniej z urzędu z uwagi na powszechny charakter prac Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym w dniu wyrokowania miało miejsce I czytanie w komisjach, co dowodzi, iż w/w pogląd, który legł u podstaw rozstrzygnięcia jest całkowicie błędny,
- c) nie wyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej niezbędnej do obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynagrodzenia liczonego za 3 miesięczny okres rozliczeniowy, pomimo iż z treści art. 115a ustawy o Policji nie wynika taki sposób wyliczenia, i zastąpienie rozważań własnych poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15 dotyczącymi ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, niewzięcie pod uwagę treści art. 115a o Policji w zakresie, w jakim odnosi się do uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, i nie określenie skutków finansowych dla policjanta zwolnionego ze służby w kontekście wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, liczonego od uposażenia za ostatni okres rozliczeniowy poprzedzający datę zwolnienia,
- d) poprzez ustalenie, iż zachodzi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. pomimo, iż Sąd nie poddał ocenie, ani badaniu, a tym samym nie ustalił, czy w związku z przyjęciem, iż podstawą wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest uposażenie z 3 miesięcznego okresu rozliczeniowego, żądanie strony jest zasadne i czy wypłacony już ekwiwalent (liczony z uposażenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym a nie z uposażenia otrzymanego w 3 miesięcznym okresie rozliczeniowym) nie jest prawidłowy.
- II. przepisów prawa materialnego tj. art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej wykładni normy, która zadaniem Sądu umożliwiała organowi realizację wniosku strony z dnia 21 listopada 2018 r. polegającą na wypłacie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości uwzględniającej treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że stan prawny ukształtowany w/w rozstrzygnięciem nie wymaga reakcji ustawodawcy, a ekwiwalent ten winien odpowiadać jednemu dniu roboczemu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego.
W oparciu o powyższe zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma żadnych wątpliwości co do tego, iż wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty tego świadczenia z kolei wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).
Skarżący jako podstawę swego żądania podał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.
W dacie rozstrzygania przez organy niniejszej sprawy, ustawodawca nie wykonał wyroku TK i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie decyzji organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie ewentualne działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych.
Przypomnieć bowiem należy, że organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są stosownie do zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Dlatego też poniższe wywody muszą odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki przepis ten miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok TK z 30 października 2018 r. w sytuacji gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Tego problemu dotyczy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, a istota zarzutów sprowadza się właśnie do oceny możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w sytuacji braku działania ustawodawcy.
Należy podkreślić, że chociaż problematyka kategorii wyroków zakresowych jest zagadnieniem problematycznym i złożonym, to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ust. 1 stanowi, że "orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Wynika z tego, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał zobligowany jest do uwzględnienia jego stanowiska. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału bez względu na ich doktrynalny podział. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (zob. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 128/16, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jej charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, czy niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy.
Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości.
W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116). Ten pogląd odnieść należy również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Nie jest dopuszczalne przyjęcie z góry założenia (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji.
Oczywiście, nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest możliwe. Są sytuacje kiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (zob. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (orzecznictwo do wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. m. in. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, dostępne j.w.). Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115 a ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organ sprawy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału, gdy nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane.
Podkreślić należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115 a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115 a, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka.
Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115 a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115 a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń dotyczących sposobu obliczenia należnego na podstawie art. 115a ustawy o policji ekwiwalentu stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji, iż do "wyceny" jednego dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej trzeba przyjąć trzymiesięczny okres rozliczeniowy nie jest uprawniony. Stosowanie analogii wynikającej z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji przewidującym trzymiesięczny okres rozliczeniowy, nie jest zasadne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego wynagrodzenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Dlatego też nie było podstaw do tego aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy funkcjonariusza w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.
Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art.184 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia, po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędu zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji sentencja wyroku nie uległaby zmianie. Pomimo częściowej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji słusznie uznał, że kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji są błędne.
Należy także zauważyć, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19, 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4594/21, 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4711/21). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim wyroku na zasadzie art.204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.