Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020., sygn. akt II SA/Ol 339/20, oddalił skargę L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz [...] określił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, planowanego na wymienionych w sentencji decyzji działkach miasta [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2017.
L. C. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Zarzuciła, że nie została uznana za stronę tego postępowania. Wskazała, że na spotkaniu zorganizowanym w dniu [...] lipca 2018 r. przez Stowarzyszenie "[...]" w [...] - dalej jako: "Stowarzyszenie" powzięła wiedzę o opisanej wyżej decyzji. Zwróciła uwagę, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i z tego tytułu powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją środowiskową.
Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Stwierdził, że skarżąca uchybiła terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przewidzianemu w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) - dalej jako: "K.p.a.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że choć Burmistrz przeprowadził postępowanie wyjaśniające, to nie zgromadził dowodu, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie, że skarżąca uzyskała wiedzę o kwestionowanej decyzji w dacie i okolicznościach innych, niż podane przez nią we wniosku.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła [...] spółka z o.o. Spółka zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że Burmistrz nie udowodnił, że skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji środowiskowej wcześniej niż wskazywała, podczas gdy obowiązek przedstawienia dowodów na okoliczność dotrzymania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania leżał po stronie skarżącej.
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, Sąd Wojewódzki oddalił skargę Spółki na postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r. Sąd stwierdził m.in., że wobec braku bezspornych dowodów co do daty, w której Skarżąca powzięła wiedzę o kwestionowanej decyzji, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez nią dochowany.
Od tego wyroku Spółka wywiodła skargę kasacyjną, która jeszcze nie została rozpoznana.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Burmistrz ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r., na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. Podkreślił, że mimo ciążącego na stronie obowiązku, skarżąca nie udowodniła, że o decyzji środowiskowej dowiedziała się w dniu [...] lipca 2018 r., tym samym nie wykazała, iż zachowała 30-dniowy termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. Zaznaczył, że twierdzenie skarżącej, że w tej dacie dowiedziała się o istnieniu decyzji środowiskowej opiera się jedynie na jej oświadczeniu, gdyż okoliczności tej nie dowodzi żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., uchyliło zaskarżone postanowienie. Podniosło w uzasadnieniu, że wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, jest nieprawomocny, gdyż Spółka wniosła skargę kasacyjną. Wniesienie skargi kasacyjnej wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia. Wnioskując a contrario z treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Kolegium stwierdziło, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych.
W ocenie Kolegium, zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego znajduje podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie aktu administracyjnego w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi kasacyjnej. W tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku nie tylko zatem nie narusza art. 170 P.p.s.a., ale czyni zadość wynikającemu z niego wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu.
Skarżąca wywiodła skargę od ww. postanowienia Kolegium. Podniosła, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podkreśliła, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. Stwierdziła, że konieczność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w konsekwencji zajęcia błędnego stanowiska dotyczącego zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten podniósł, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest prawidłowość stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie należy zawiesić postępowanie administracyjne, które ponownie prowadzi Burmistrz (po uchyleniu przez Kolegium, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., postanowienia Burmistrza z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania na wniosek skarżącej i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia), z uwagi na wszczęte przed NSA postępowanie, w którym jest kontrolowany wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, wydany w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie Kolegium z [...] listopada 2018 r.
W ocenie Sądu meriti w okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do uzasadnionego wniosku, że konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na instancyjną kontrolę postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość wyroku Sądu Wojewódzkiego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 88/19. W uzasadnieniu Sąd ten przesądził, że organ administracji badający zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. powinien ustalić konkretną datę, w której strona dowiedziała się o decyzji, gdyż od tego konkretnego dnia rozpoczyna bieg termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w przypadku gdy organ nie ustali tej daty, powinien – jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. – przyjąć datę wskazaną przez stronę, prowadzić postępowanie wznowieniowe i zakończyć je jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 K.p.a.
Zdaniem Sądu meriti wydanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia merytorycznego przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, a w konsekwencji – przed wiążącą oceną prawidłowości wyrażonej w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, może prowadzać do zbędnego mnożenia postępowań i w praktyce może spowodować niepożądane komplikacje procesowe, (np. gdyby organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania uchylił własną pierwotną decyzję i orzekł merytorycznie odmiennie, niż w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., ta nowa decyzja stanowiłaby podstawę do wznowienia innych postępowań, np. w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy NSA stwierdziłby, że stanowisko WSA i Kolegium co do zakresu badania przesłanki wznowienia było nieprawidłowe i przesądziłby o uchybieniu przez skarżącą terminowi do złożenia wniosku o wznowienie). Prawidłowość działania organu pierwszej instancji, podejmowanego po wydaniu nieprawomocnego wyroku, zależy od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku, podzieli ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji, w konsekwencji czego będzie miała ona w sprawie charakter wiążący. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed NSA rzutuje więc bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), tj.:
- 1) art. 151 P.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Burmistrza z powodu rzekomej podstawy do zawieszenia postępowania i uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od rozpoznania istoty sprawy, podczas gdy złożenie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nie jest "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.;
- 2) art. 151 P.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 7, art. 77 § 1, art. 15 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 126 K.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia Burmistrza z powodu rzekomej podstawy do zawieszenia postępowania, podczas gdy Kolegium powinno uchylić postanowienie Burmistrza, merytorycznie rozpoznać sprawę i w wyniku czego orzec w przedmiocie wznowienia (zdaniem Skarżącej o wznowieniu) postępowania w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia SKO; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że konieczność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to zdarzenie, po pierwsze - nie wstępne - lecz główne, kontrolne dla sprawy administracyjnej, zasadniczo ją rozstrzygające. Po wtóre, nie jest zdarzeniem uprzednim, lecz - przeciwnie - następczym. Po trzecie, jest zdarzeniem, które nie wyłania się w trakcie postępowania administracyjnego, lecz po jego zakończeniu. Ponadto wreszcie, chodzi o inny organ, a także o inny sąd, niż ten, który rozpoznaje skargę na decyzję w ramach tego samego postępowania administracyjnego ("sądem" w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną.", A. Wróbel, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma podjęta, na podstawie art. 264 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w składzie siedmiu sędziów, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017 r., nr 5, poz. 73). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Należy bowiem przyjąć, że skoro w art. 56 P.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166). Należy przy tym pamiętać, że w świetle art. 170 P.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w trakcie postępowania przed Naczelnym Sąd Administracyjnym wszczętego skargą kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego oddalającego skargę na postanowienie organu odwoławczego, którym to rozstrzygnięciem uchylono postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją, skarżąca wniosła kolejny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą samą decyzją ostateczną. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie powinien, jak to uczynił, wydawać kolejnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, tylko wszcząć postępowanie w przedmiocie wznowienia i je zawiesić do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym.
Jest poza sporem, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano możliwe negatywne następstwa tego stanu rzeczy, związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogących skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Słusznie wyeksponowano też niecelowość nakładania się na siebie ich biegów z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne. Kolizję tę można i należy wyłączyć w sposób opisany powyżej, a mianowicie przez wstrzymanie biegu postępowania administracyjnego, czyli jego zawieszenie. Z drugiej strony zawieszenie tak wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na decyzję weryfikowaną w tym postępowaniu.
Jak dowiedziono wyżej, w tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w podjętym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku nie tylko zatem nie narusza art. 170 P.p.s.a., ale wręcz czyni zadość wynikającemu z niego wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.