Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 133/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z 31 października 2019 r. oraz decyzję organu I instancji z 7 grudnia 2018 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. F. wnioskiem z 16 listopada 2018 r. zwrócił się o dokonanie ponownego obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Pismem z 7 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku na podstawie art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) odmówił A. F. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Pismem z 10 stycznia 2019 r. A. F. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku, precyzując w piśmie z 10 stycznia 2019 r., że wnosi o zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z 11 lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku zawiesił postępowanie, a postanowieniem z 18 czerwca 2019 r. podjął zawieszone postępowanie i przekazał sprawę wraz z aktami organowi odwoławczemu.
Decyzją z 31 października 2019 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z 7 grudnia 2018 r. stanowiło decyzję administracyjną, zaś niewniesienie w terminie odwołania nastąpiło bez winy strony, nie pouczonej o sposobie zaskarżenia rozstrzygnięcia sprawy. Także wydane przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania i jego podjęciu pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Następnie organ odwoławczy wskazał, że ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, spowodowało powstanie luki w systemie prawnym, która będzie trwała do czasu ustanowienia zasad obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Ponadto istotne znaczenie będzie miało również wprowadzenie przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. Natomiast wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ rozpatrując wniosek, odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. F., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 7 K.p.a., art. 115a i art 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 7/15), a więc czy można w obecnym stanie prawnym, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, wyliczyć należny ekwiwalent, a tym samym brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Odwołując się do zasad z art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., Sąd uznał, że w obecnym stanie prawnym organ, kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału może "wyliczyć" ekwiwalent za niewykorzystany urlop należny byłemu funkcjonariuszowi.
Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prowadzi to do wniosku, że liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy liczbę należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego, przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy natomiast do danych posiadanych przez organ policyjny.
Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z obrotu prawnego (z 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości. Skarżący ma zatem prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.
Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.
Wskazując z kolei na art. 112 i art. 129 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że odwołanie powinno zostać rozpoznane przez Komendanta Głównego Policji co do meritum (w związku z treścią art. 8, art. 79, art. 12 Kpa.), gdyż do uchybienia terminu doszło bez winy skarżącego, który w ogóle nie został pouczony o możliwości złożenia odwołania przez organ I instancji. Odnośnie natomiast zawieszenia postępowania Sąd uznał, że skoro zostało ono podjęte to z uwagi na art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj.: art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.:
- a) poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z 31 października 2019 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z 7 października 2018 r., pomimo iż: nie naruszały prawa materialnego, tj. art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię, gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści ww. przepisów w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i regułą wydatkowania środków publicznych, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,
- b) niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej niezbędnej do obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynagrodzenia liczonego za 3 miesięczny okres rozliczeniowy, pomimo iż z treści art. 115a ustawy o Policji nie wynika taki sposób wyliczenia, i zastąpienie rozważań własnych poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, niewzięcie pod uwagę treści art. 115a o Policji w zakresie, w jakim odnosi się do uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, i nieokreślenie skutków finansowych dla policjanta zwolnionego ze służby w kontekście wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,
- c) poprzez powołanie się na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jako podstawę uchylenia decyzji w sytuacji gdy kwestie związane z brakiem pouczenia w decyzji organu I instancji oraz kwestii związanych z zawieszeniem postępowania nie mogły stanowić podstawy do zastosowania ww. podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 2 P.p.s.a.,
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej normy (błędnej wykładni), która zadaniem Sądu umożliwiała organowi realizację wniosku strony z 16 listopada 2018 r. polegającą na wypłacie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości uwzględniającej treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że stan prawny ukształtowany w/w rozstrzygnięciem nie wymaga reakcji ustawodawcy, a ekwiwalent ten winien odpowiadać jednemu dniu roboczemu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi, zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 19 grudnia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika organu oraz skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty tego świadczenia z kolei wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).
Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.
Co istotne, w dacie rozstrzygania przez organy sprawy, ustawodawca nie wykonał ww. wyroku TK i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie decyzji organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić bowiem należy, przede wszystkim skarżącemu, że organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są stosownie do zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a. uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca.
Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd poniższe wywody muszą odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki przepis ten miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok TK z 30 października 2018 r. w sytuacji gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Tego problemu dotyczy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, a istota zarzutów sprowadza się właśnie do oceny możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (w przypadku skarżącego możliwości jego wyrównania) w sytuacji braku działania ustawodawcy na podstawie zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.
Analizując powyższą kwestię zauważyć należy, że wprawdzie problematyka kategorii wyroków zakresowych jest zagadnieniem problematycznym i złożonym to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał obligowany jest uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 128/16, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.
Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116).
Ten pogląd odnieść należy również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Oczywiście, nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. m. in. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, dostępne j.w.).
Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115 a ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organ sprawy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału, gdy nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115 a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115 a, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115 a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK.
Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115 a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
W odniesieniu natomiast do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących wyłącznie sposobu obliczenia należnego na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalentu, stwierdzić należy, że pogląd Sądu pierwszej instancji, iż do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1635) nie jest uprawniony. Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji przewidującym trzymiesięczny okres rozliczeniowy, nie jest trafne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby.
Brak było zatem podstaw, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy funkcjonariusza w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji słusznie uznano, że kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji są błędne.
Zauważyć też trzeba, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3155/19, 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3259/19, 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
W nawiązaniu natomiast do zarzutu opisanego powyżej w punkcie oznaczonym jako "I.c" zauważyć należy, że brak pouczenia strony o prawie do wniesienia odwołania, czy też kwestie związane z zawieszeniem i podjęciem postępowania przez organ I instancji nie stanowiły podstawy do uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji, na co wyraźnie wskazał Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu".
Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.