Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1189/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. Sp. z o. o. z siedzibą w O. (dalej: "Spółka") na decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "Organ") z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej - oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent Miasta [...] września 2019 r. w drodze informacji ustalił Spółce opłatę w wysokości 674,03 zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], położonej w S. przy ul. J., o powierzchni powyżej 3.500 m2, na skutek wykonania robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r.
W reklamacji Spółka wskazała m.in. na brak podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w sytuacji, gdy działka została ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej; brak poczynienia przez Organ jakichkolwiek ustaleń, czy system zainstalowany na działce Spółki prowadzi do zmniejszenia naturalnej retencji wodnej; pominięcie przez Organ treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] września 2011 r. wydanego dla przedmiotowej działki w zakresie określenia specyfikacji systemu zamkniętego, determinującego brak podstaw do ustalenia opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenu; arbitralne przyjęcie przez Organ, że na działce nr [...] doszło do zmniejszenia zdolności retencyjnej, która nie została przez Organ udowodniona.
Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 22, 23 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j, Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm. - dalej: "u.p.w.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") - nie uznał reklamacji Spółki.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że obliczając sporną opłatę w oparciu o art. 272 ust. 8 u.p.w. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 - dalej: "rozporządzenie RM"), kierując się również przesłankami skutkującymi obowiązkiem jej poniesienia wynikającymi z zapisów art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w.
Prezydent Miasta podał, że przedmiotowa działka ma powierzchnię całkowitą wynoszącą 9.771 m2, z czego 8.987 m2 objęte jest zabudową, co stanowi 90,28% jej całkowitej powierzchni. Z uwagi na rozwiązanie na działce polegające na odprowadzaniu wód opadowych z terenów uszczelnionych do ziemi poprzez wyloty kanalizacji deszczowej oraz zespoły skrzynek rozsączających, Organ uznał, że działka znajduje się na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, zatem nie została spełniona negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Powołując się na wyrok WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 738/18 oraz pismo Departamentu Usług Wodnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] lutego 2019 r., znak: [...] Organ stwierdził, że nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji.
Prezydent Miasta wskazał również, że z uwagi na zastosowanie skrzynek rozsączających, charakteryzujących się pewną pojemnością retencyjną, w tym przypadku - 84,67 m3, przyjął obniżoną jednostkową stawkę opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej wynoszącą 0,30 zł za 1 m2 na 1 rok.
W skardze do WSA na powyższą decyzję, Spółka zarzuciła naruszenie:
art. 269 oraz art. 272 u.p.w. poprzez przyjęcie, iż na działce nr [...] dochodzi do zmniejszenia retencji wodnej pomimo, że nieruchomość ta wyposażona jest w system urządzeń wodnych w postaci: wylotów kanalizacji deszczowej; zespołu 220 skrzynek retencyjno-rozsączających do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych; urządzeń do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych) zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm3/s, które to w konsekwencji stanowią system kanalizacji zamkniętej, bądź otwartej, nieprowadzący do zmniejszenia retencji wodnej nieruchomości i wyłączający możliwość ustalenia zaskarżonej opłaty;
art. 272 ust. 8 u.p.w. poprzez ustalenie opłaty pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek z art. 269 oraz art. 272 u.p.w. do ustalenia takowej opłaty;
art. 269 u.p.w. w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie placów i dróg znajdujących się na opisywanej działce jako obiektów budowlanych, podczas gdy zgodnie ze wskazywanymi powyżej przepisami prawa budowlanego drogi stanowią obiekty liniowe, a place są urządzeniami budowlanymi;
§ 9 pkt 1 rozporządzenia RM poprzez jego zastosowanie, podczas gdy działka strony wyposażona jest w opisany wyżej system urządzeń wodnych, co oznacza, że nieruchomość została ujęta w system kanalizacji zamkniętej, bądź otwartej.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie:
art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
nieuzasadnione przyjęcie, że na przedmiotowej działce doszło do zajęcia powierzchni biologicznie czynnej o wartości ponad 70% powierzchni działki, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości posadowione są budynki, drogi oraz place, co nie pozwala na uznanie, iż doszło do zajęcia ponad 70% powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym na wymierzenie Spółce opłaty w oparciu o treść art. 272 u.p.w.;
pominięcie, że opisywana działka nr [...], wyposażona jest w system urządzeń wodnych, co oznacza, że nieruchomość jest ujęta w system kanalizacji zamkniętej, bądź otwartej, a ziemia na tej działce stanowi miejsce odprowadzania wody zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego z [...] września 2011 r.;
art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku weryfikacji systemu kanalizacji posadowionego na działce strony, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych rzutujących na ustalenie merytorycznie wadliwego obowiązku, podważającego zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
art. 7a k.p.a. poprzez ustalenie opłaty mimo braku definicji legalnych i jednoznacznego wskazania, czy system kanalizacji posadowiony na działce Spółki ma charakter zamknięty, czy otwarty oraz posiłkowanie się interpretacjami i wykładnią z aktów prawnych niższych rangą (rozporządzenie), jak też definicjami słownikowymi, podczas gdy wskazany przepis postępowania nakazuje organom administracji publicznej - w sytuacjach, w których pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej - wątpliwości te rozstrzygać na korzyść strony;
art. 7b w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w postaci braku uwzględnienia decyzji z [...] września 2011 r., wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, która w swojej treści zawiera informacje dotyczące wyposażenia działek nr [...] i [...] w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjno-rozsączających, co wskazuje, iż odbiornikiem ścieków i wód opadowych jest ziemia, a więc powierzchnia biologicznie czynna w postaci tych działek oraz wskazuje na brak zmniejszenia zdolności retencyjnej ww. działek, co w konsekwencji przekłada się na wadliwie ustalone okoliczności faktyczne, rzutujące na treść wydanej decyzji;
art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych polegających na braku wskazania dlaczego opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej została określona dla całej powierzchni nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: odpowiednia powierzchnia (powyżej 3.500 m2) i lokalizacja nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej; wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. Spółka zakwestionowała wystąpienie każdej z wymienionych przesłanek, przy czym zasadniczą sporną kwestią jest to, czy istniejące na terenie nieruchomości Spółki urządzenia wodne służące do odprowadzania wód opadowych powinny być zakwalifikowane, jako istniejący system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, której istnienie - zdaniem Spółki - wyklucza możliwość naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych wód, innymi słowy czy jej nieruchomość powinna być zakwalifikowana jako obszar objęty systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Rozważając tę kwestię WSA zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię samej nieruchomości od powierzchni obszaru, w którym jest usytuowana stanowiąc jego część, przy czym przepisy u.p.w. wielokrotnie odwołują się do pojęcia obszaru rozumianego jako część przestrzeni. Obszar w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. należy rozumieć więc jako pojęcie szersze od samej nieruchomości, której dane postępowanie dotyczy.
Natomiast wobec stwierdzenia, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. WSA podzielił pogląd, że nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. W analizowanym przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek wewnętrznego systemu kanalizacji, ale o ich odprowadzenie do systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, czyli odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Oznacza to, że urządzenia wodne na określonej nieruchomości, służące zbieraniu i odprowadzaniu wód opadowych z terenu zabudowanego do wewnętrznego systemu kanalizacji, nie stanowią systemu kanalizacji, o którym mowa w powyższym przepisie.
WSA nie podzielił zarzutu skargi, jakoby Organ błędnie zakwalifikował drogi wewnętrzne na nieruchomości, jako obiekty budowlane, skoro w samej definicji obiektu liniowego zawartej w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane prawodawca jego charakterystykę rozpoczął od wskazania, że droga stanowi obiekt budowlany. Z kolei place postojowe to urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, jakim jest droga (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Stanowią one efekt wykonanych robót budowlanych, których skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Zarówno drogi wewnętrzne oraz place postojowe są trwale związane z gruntem i wyłączają powierzchnię nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej.
Za niezasadny WSA uznał zarzut dotyczący naruszenia przez organ § 9 pkt 1 rozporządzenia RM. Spółka nie wykazała bowiem, aby na przedmiotowej działce znajdowały się urządzenia do retencjonowania wody. Za takie nie mogą być uznane wskazanie w reklamacji, jak i w skardze wyloty kanalizacji deszczowej oraz skrzynki rozsączające. Służą one do retencjonowania tych wód tylko w ograniczonym zakresie (84,67 m3), a zasadniczo służą do odprowadzania tych wód z powierzchni zabudowanych, a nie do ich retencjonowania.
WSA uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że opłata ustalona w zaskarżonej decyzji została określona dla całej powierzchni nieruchomości, albowiem z uzasadnienia decyzji jasno wynika, że powierzchnia biologicznie czynna została z opłaty wyłączona. Ponadto organ trafnie zastosował niższą stawkę jednostkową opłaty z tytułu częściowego retencjonowania wód opadowych, z uwagi na zastosowanie skrzynek rozsączających co znajduje swoje uzasadnienie w treści § 9 rozporządzenia RM.
Wreszcie WSA za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., nie podzielił również stanowiska Spółki co do konieczności rozstrzygania w sprawie według zasady in dubio pro tributario, bowiem zasada ta ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wykładnia przepisu prawa przy uwzględnieniu wszystkich jej aspektów (językowego, systemowego, funkcjonalnego) nie daje jednoznacznego rezultatu. Natomiast przeprowadzona przez Organ wykładnia spornych przepisów, w szczególności art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., była prawidłowa, przy tym przekonująca i merytorycznie uzasadniona.
Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."):
Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez przyjęcie, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmniejszenia naturalnej retencji wodnej, podczas gdy nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych w postaci: wylotów kanalizacji deszczowej; zespołu 220 skrzynek retencyjno-rozsączających do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych; urządzeń do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm/s) - a które to urządzenia wodne w konsekwencji stanowią system kanalizacji, co przesadza o fakcie, iż naturalna retencja wodna nieruchomości nie uległa zmniejszeniu, art. 272 ust. 8 u.p.w. poprzez ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, podczas gdy zdolność retencyjna nieruchomości nie uległa pomniejszeniu z uwagi na zainstalowany na nieruchomości system kanalizacji;
§ 9 pkt 1 rozporządzenia RM poprzez jego zastosowanie, podczas gdy działka nr [...] obręb [...] w S. wyposażona jest w system urządzeń wodnych, a co w konsekwencji nie wpływa na zmniejszenie poziomu naturalnej retencji terenowej nieruchomości.
Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów postępowania, a to:
art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że na działce nr 8/5 obręb 4054 w Szczecinie doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w system urządzeń wodnych, które determinują kwestie braku zmniejszenia poziomu retencji gruntu;
art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku weryfikacji zainstalowanego na nieruchomości systemu kanalizacji, a także brak ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście doszło do obniżenia poziomu zdolności retencyjnej terenu, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia merytorycznie wadliwego obowiązku;
art. 7a k.p.a. poprzez ustalenie opłaty retencyjnej podczas gdy na nieruchomości został zainstalowany system urządzeń wodnych, niewplywających na zmniejszenie naturalnej retencji terenu;
art. 7b w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w postaci decyzji z [...] września 2011 r., która to w swojej treści zawiera informacje dotyczące wyposażenia działki nr [...] obręb [...] w S. w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjne- rozsączających, a co wskazuje na brak zmniejszenia zdolności retencyjnej terenu;
powyżej wskazane naruszenia prawa procesowego, skutkujące niepodjęciem przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przyjęto, iż na działce nr [...] obręb [...] w S. rzeczywiście doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej;
art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów prawa materialnego, a to: art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 u.p.w. a co uzasadnione zostało przez WSA tym, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy kluczową przesłanką, która implikuje możliwość ustalenia opłaty, jest rzeczywiste obniżenie poziomu retencji gruntu, a do którego to obniżenia na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło oraz co nie zostało wykazane na żadnym etapie toczącego się postępowania;
art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez WSA wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w żaden sposób do teoretycznego i abstrakcyjnego zmniejszenia poziomu naturalnej retencji terenowej w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o opłacie retencyjnej.
Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie jest bezsporne, że działka nr [...] ma powierzchnię 9.771 m2, z czego 8.987 m2 - a więc 90,28% jej całkowitej powierzchni - objęte jest zabudową.
Rozstrzygające w sprawie jest to, czy nieruchomość została ujęta w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, właściwym dla jej obszaru.
Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach sytuacji kiedy: "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową.
System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 u.p.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Należy zatem przyjąć, że sformułowanie: "oprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie 10
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną oparto na obu podstawach dopuszczonych postanowieniami art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Trzon argumentacji skarżącego kasacyjnie opiera się na twierdzeniu, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., gdyż nieruchomość, której dotyczyło postępowanie - działka nr [...] obr. [...], położona w S. przy ul. J. - została ujęta w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co w konsekwencji, mimo jej zabudowania, nie doprowadziło do zmniejszenia jej naturalnej retencji. Pomimo że skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwość zastosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. w związku z błędnymi ustaleniami faktycznymi w sprawie, w istocie, oś sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do kwestii interpretacyjnych, odnoszących się do sposobu rozumienia użytego w powołanym przepisie sformułowania "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Prawidłowa wykładnia tego pojęcia pozwala bowiem ustalić zakres stosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. oraz sferę faktów, których ustalenie jest konieczne, aby to zastosowanie uzasadnić.
Wykładnią art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się w sprawach zakończonych wyrokami z 23 lutego 2022 r., sygn. III OSK 820/21 oraz z 8 marca 2023 r" sygn. III OSK 1995/21 i III OSK 1996/21. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela oceny prawne przestawione w motywach tych orzeczeń i przyjmuje je jako własne.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:
powierzchnia nieruchomości przekracza 3500 m2;
nastąpiło wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na skutek wykonania robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej;
nieujęcie nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie na działce wylotów kanalizacji deszczowej; zespołu 220 skrzynek retencyjno-rozsączających do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych; urządzeń do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm/s) oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie nie podziela, wyrażonego przez stronę skarżącą poglądu, że istniejąca na jej nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód ziemi, niestanowiąca elementu zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego stanowiąca działkę nr [...], obręb [...], nie jest podłączona do takiego systemu.
Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody.
Pojęcie "obszaru", użyte w końcowej części art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., oznacza przestrzeń większą niż nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym. Według tego zapatrywania przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Natomiast według skarżącego pojęcie "obszaru" może oznaczać przestrzeń tożsamą nieruchomością w rozumieniu wieczystoksięgowym. Według tego zapatrywania przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarach ujętych w systemy kanalizacji, o których mowa w tym przepisie, przez co nie została spełniona ostatnia z wymienionych powyżej, trzech przesłanek łącznie warunkujących obciążenie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji. Zwraca uwagę, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z [...] września 2011 r., działka nr [...] została wyposażona w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjno-rozsączających, co wskazuje, iż odbiornikiem ścieków i wód opadowych jest ziemia, a więc powierzchnia biologicznie czynna na działce nr [...]. W ocenie skarżącego dowodzi to braku zmniejszenia zdolności retencyjnej działki i tym samym braku podstaw do stosowania art. 269 ust 1 pkt 1 u.p.w.
Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że utożsamianie pojęć "nieruchomość" i "obszar" w kontekście ujęcia w system kanalizacji, nie może prowadzić do racjonalnych wniosków, skoro stosunek zakresowy każdego z tych pojęć jest rozbieżny. Pojęcie: "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. pojęcie: "obszar" funkcjonuje obok pojęcia: "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że pojęcia "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Przepisy u.p.w. wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianych jako ograniczona część przestrzeni; dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33).
Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, rozdział II pkt 7.3, Legalis 2018). Za obszar należy uznać taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości i która obejmuje oprócz nieruchomości, dodatkowo części powierzchni ziemskiej, które sąsiadują z nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością.
Jednocześnie samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
W tym stanie rzeczy nie ma wątpliwości, że działka nr [...] ma powierzchnię przekraczającą 3500 m2, ponad 70% jej powierzchni została zabudowana poprzez wykonanie robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem. W kontekście podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów dotyczących nieustalenia rzeczywistego zmniejszenia naturalnej retencji terenowej działki nr [...] należy wyeksponować, że trwałe zabudowanie tak znacznej jej powierzchni z założenia prowadzi do zmniejszenia jej naturalnej retencji terenowej. Skutek ten został normatywnie przesądzony w treści art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. i nie podlega on dodatkowej weryfikacji. Ustawodawca jednoznacznie przesądził wszak, że zmniejszenie naturalnej retencji terenowej następuje "przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej".
Negatywne skutki zmniejszenia naturalnej retencji terenowej nieruchomości nie występują jedynie w razie włączenia jej do właściwego dla niej obszarowo systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Działka nr [...] do takiego systemu nie została włączona, albowiem funkcjonujące na niej urządzenia wodne odprowadzają wodę "do ziemi", a więc do gruntu znajdującego się w jej granicach ewidencyjnych.
Z wyłożonych przyczyn zarzut wadliwego zastosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 u.p.w. oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne nie mógł zostać uwzględniony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. należy wskazać, że Sąd Wojewódzki nie stosował przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z tego też względu należało uznać, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z dnia 26 września 2018 r" sygn. II OSK 104/18, LEX nr 2574197). Jeżeli Sąd nie stwierdzi ww. naruszeń przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się takich naruszeń, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. W pierwszej kolejności należało zatem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły uprawnione wnioski pozwalające na dojście do prawdy obiektywnej. Tym samym wszystkie kodeksowe rygory kształtujące zakres i tryb gromadzenia i oceny dowodów zostały zachowane - art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77, art. 80 k.p.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.