Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 3663/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2020 r. II SA/Wa 864/19, oddalił skargę M. D. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 28 lutego 2019 r. nr 8A w przedmiocie uznania za winnego popełniania przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienie od ukarania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Orzeczeniem dyscyplinarnym nr 14 z 31 października 2018 r., na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (u.p.), Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie orzekł o uznaniu M. D. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i odstąpił od ukarania.

Podstawę stanowiło ustalenie organu I instancji, że 3 maja 2018 r. funkcjonariusze Policji z garnizonu warmińsko-mazurskiego, w ramach przynależności do Międzynarodowego Stowarzyszenia Policji IPA udali się prywatnie, w czasie wolnym od służby, na turniej pracowników służb mundurowych w piłce nożnej, który został zorganizowany na Majorce w Hiszpanii. Do miejsca docelowego uczestnicy mieli lecieć samolotem z M[...]. Uczestnicy mieli zorganizowany i zapewniony dojazd z Olsztyna na lotnisko. Do N[...] pojechali busem. Skarżący do swoich kolegów dosiadł się w Olsztynku. Podróż przebiegała bez utrudnień, uczestnicy na miejsce dojechali przed czasem, wszyscy zostali odprawieni bez żadnych zastrzeżeń, mieli również czas wolny.

Po wyjściu na płytę lotniska w rejonie stanowiska postojowego nr 6 samolotu do Palma de Mallorca, nr rejsu [...], jeden z uczestników, sierż. szt. K. S. został poinformowany przez Koordynatora Lotów Ł. S., że nie zostanie wpuszczony na pokład samolotu i zostanie wycofany z lotu. Wówczas skarżący chciał się dowiedzieć, co się stało i z jakiego powodu sierż. szt. K. S. został wycofany z lotu. Wtedy również skarżącemu odmówiono dalszej podróży. Pracownik obsługi naziemnej lotniska zażądał od skarżącego i sierż. szt. K. S. okazania kart pokładowych, które były niezbędne do wycofania bagażu oraz usunięcia pasażerów z systemu. K. S. nie wykonał tego polecenia i utrudniał ww. pracownikowi realizację zadań.

Skarżący i sierż. szt. K. S. zachowywali się głośno, mówili niewyraźnie i bełkotliwie, gwałtownie gestykulowali, ponadto była wyczuwalna od nich woń alkoholu. Nie mogli zrozumieć, dlaczego zostali wycofani z rejsu. Decyzję o wycofaniu funkcjonariusza z lotu podjął pracownik Ł. S. w uzgodnieniu z szefową zespołu obsługi pokładowej, z powodu zachowania pasażerów wskazującego, że przed lotem mogli spożywać alkohol.

Skarżący i sierż. szt. K. S. odmówili oddalenia się od samolotu i powrotu do hali przylotów, zaistniała więc konieczność przeprowadzenia ich do terminala. W celu zapewnienia bezpieczeństwa i nie zakłócenia działalności operacyjnej, pracownik z obsługi naziemnej linii lotniczej Ł. S. poprosił o interwencję funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wezwani funkcjonariusze z Zespołu Interwencji Specjalnych W[...] udali się pojazdem służbowym na płytę lotniska, gdzie przebywali skarżący i sierż. szt. K. S., celem podjęcia czynności służbowych. W rozmowie z pracownikiem obsługi zgłaszającym interwencję funkcjonariusze SG ustalili, że skarżący i sierż. szt. K. S. znajdują się pod wpływem alkoholu i to było powodem odmówienia im dalszej podróży. Ponadto zgłoszono funkcjonariuszom, że jeden z wycofanych z lotu pasażerów zakłócał porządek w rejonie stanowiska postojowego samolotu i nie wykonywał poleceń uprawnionego personelu.

W trakcie interwencji na płycie lotniska sierż. szt. K. S. okazał funkcjonariuszom Straży Granicznej legitymację służbową funkcjonariusza Policji, podając jednocześnie, że jest policjantem oraz poinformował, wskazując na skarżącego, że jest on jego komendantem. Skarżący potwierdził ten fakt i przedstawił się jako I Z[...]. Z uwagi na wypychanie samolotu ze stanowiska postojowego, pasażerowie nie mogli samodzielnie poruszać się po płycie lotniska, dlatego zostali przewiezieni do pomieszczeń służbowych Placówki Straży G[...], celem wylegitymowania i sprawdzenia w systemach teleinformatycznych. Ww. nie stawiali oporu, wykonywali polecenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, dlatego nie stosowano wobec nich środków przymusu bezpośredniego.

Po zakończeniu czynności służbowych około godz. 20:38 funkcjonariusze Straży Granicznej poinformowali skarżącego i sierż. szt. K. S., że mogą opuścić pomieszczenia służbowe PSG, ale ww. nie chcieli tego uczynić. Ponadto zażądali protokołu zatrzymania osoby, mimo iż poinformowano ich, że nie zostali zatrzymani, gdyż nie było ku temu podstaw, a decyzję o wycofaniu z lotu podjął przedstawiciel przewoźnika, a nie Straż Graniczna. Skarżący żądał wówczas rozmowy z przełożonym interweniujących funkcjonariuszy SG. W trakcie rozmowy z zastępcą komendanta PSG W[...] kpt. M. T. skarżący przedstawił się i zaznaczył, że jest I Z[...] oraz uzależnił wyjście z pomieszczeń służbowych Straży Granicznej od otrzymania protokołu zatrzymania osoby. Ww. funkcjonariusz Straży Granicznej wyjaśnił skarżącemu przyczyny podjętych czynności służbowych, a przede wszystkim poinformował go, że on i sierż. szt. K. S. nie zostali zatrzymani, a jedynie przetransportowani do terminala, bo pasażerowie nie mogą poruszać się po płycie lotniska bez nadzoru. Decyzję o ich wycofaniu ich z lotu podjął przedstawiciel przewoźnika, od którego mogą domagać się ewentualnego dokumentu w tym zakresie.

Pomimo tego wyjaśnienia skarżący nadal upierał się, że chce otrzymać protokół zatrzymania osoby lub dokument potwierdzający wycofanie pasażerów z lotu. Kpt. SG M. T. ponownie oświadczył mu, że Straż Graniczna nie wyda dokumentu o wycofaniu, bo nie jest do tego władna. Po powrocie z rozmowy z kpt. M. T. (do hali przylotów) w obecności st. sierż. SG R. B., sierż. SG P. R., sierż. szt. SG T. J., sierż. SG P. S., skarżący wypowiadał się niepochlebnie o ich przełożonym używając m.in. słów "ten komendant pierdoli głupoty, nie zna się na robocie, jak ktoś taki może zajmować takie stanowisko, ten wasz komendant to jakiś pedał, idiota jebany, pierdoli głupoty, ja tego tak nie zostawię, to debil i bęcwał". Ww. funkcjonariusze Straży Granicznej zeznali, że od skarżącego czuć było wyraźną woń alkoholu, wielokrotnie powoływał się on na zajmowane stanowisko, gestykulował, wymachiwał rękoma i żądał protokołu zatrzymania.

Wielokrotnie wyjaśniano mu powód podjętych czynności oraz to, że to obsługa lotu podjęła taką decyzję. Ostatecznie skarżący i sierż. szt. K. S. około godz. 22:30 opuścili pomieszczenia placówki udając się na terminal pasażerski. Pozostali policjanci, którzy uczestniczyli w podróży, nie brali bezpośredniego udziału w opisanym powyżej zdarzeniu, obserwowali interwencję przeprowadzaną na płycie lotniska przez okna z wnętrza samolotu a przebieg sytuacji poznali z relacji skarżącego i sierż. szt. K. S. Przebieg zdarzenia organ ustalił w oparciu o zeznania świadków: pracownika obsługi naziemnej linii lotniczej - Koordynatora Lotów Ł. S., funkcjonariuszy Straż Granicznej z Zespołu Interwencji Specjalnych W[...] - st. sierż. SG R.B., sierż. SG P. R., sierż. szt. SG T. J., sierż. SG P. S., którzy w dacie popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego prowadzili interwencję z jego udziałem, żony skarżącego, wszystkich funkcjonariuszy Policji z garnizonu warmińsko-mazurskiego uczestniczących w locie na Majorkę oraz o zapisy kamer monitoringu wizyjnego M[...] Portu Lotniczego W[...].

W toku postępowania dyscyplinarnego funkcjonariusz został dwukrotnie przesłuchany w charakterze obwinionego, nie przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu i przy pierwszym przesłuchaniu odmówił złożenia wyjaśnień. Podczas drugiego przesłuchania 21 września 2018 r. skarżący złożył wyjaśnienia, w trakcie których zakwestionował zeznania funkcjonariuszy Straży Granicznej twierdząc, że przedstawili sytuację opisaną w zarzucie niezgodnie z przebiegiem zdarzenia. Zaprzeczył też, aby nieetycznie wypowiadał się na temat kpt. SG M. T. i w jakikolwiek sposób wpływał na czynności służbowe funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Organ I instancji wskazał, że w związku z prowadzonym postępowaniem nie uwzględnił wniosków skarżącego, które obejmowały czynności już podjęte w ramach wyjaśnienia sprawy, wniosków o przesłuchanie rodziców sierż. szt. K. S. i Dyrektora Oddziału W[...] LS Ąirport Servicess S.A, które nie był istotne dla sprawy, jak również wniosku o wyłączenie Rzecznika Dyscyplinarnego. Uwzględniono natomiast wniosek funkcjonariusza o wystąpienie do Komendanta Powiatowego Policji w N[...] o zabezpieczenie i nadesłanie zapisu przebiegu wskazanej rozmowy telefonicznej pomiędzy użytkownikiem numeru telefonu [...], a dyżurnym KPP w N[...].

W ocenie KWP, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie budzą wątpliwości okoliczności popełnienia przez funkcjonariusza przypisanego mu przewinienia dyscyplinarnego. Skarżący bezsprzecznie popełnił zarzucone mu przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta, oraz że było ono zawinione. Skarżący nie przestrzegał zasad poprawnego zachowania oraz nie dbał o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy.

Analiza przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym dowodów, m.in. wyjaśnień skarżącego, zeznań funkcjonariuszy SG i pracownika obsługi lotu, oględzin nagrania rozmowy z operatorem 997 pozwala na przyjęcie, że popełnił on przewinienie dyscyplinarne z winy umyślnej, gdyż przewidywał możliwość popełnienia czynu i na to się godził. Funkcjonariusz otwarcie wyraził swoje niezadowolenie z zasadności podjętej względem niego decyzji odnośnie uniemożliwienia mu dalszej podróży, sposobu prowadzenia czynności oraz ich dokumentowania przez funkcjonariuszy SG i w sposób nieprzyzwoity wypowiadał się o ich przełożonym.

Ponadto nie chciał przyjąć do wiadomości przekazywanych mu informacji, że to nie Straż Graniczna zdecydowała o wycofaniu go z lotu i nie chciał opuścić pomieszczeń służbowych Straży Granicznej do czasu wydania mu protokołu zatrzymania osoby lub innego związanego z powyższym dokumentu. Jako osoba zajmująca tak wysokie stanowisko, a zwłaszcza jako oficer Policji, nie zadbał w należyty sposób, aby w związku z przedmiotowym zdarzeniem nie ucierpiał wizerunek formacji, w której służy, a przynajmniej w oczach funkcjonariuszy SG. Ponadto skarżący podkreślał fakt bycia funkcjonariuszem Policji, przyznał, że jest Zastępcą Komendanta Miejskiego Policji w O[...]. Jak wyjaśnił, w rozmowie z operatorem 997 uczynił to celowo, z premedytacją, ponieważ chciał wyegzekwować swoje prawa.

Dodatkowo zachowywał się wulgarnie i jak wskazano wcześniej - niepochlebnie wypowiadał się o przełożonym funkcjonariuszy SG, który jest również oficerem w formacji, w której służy. Zachowanie skarżącego niewątpliwie odbiegało od przyjętych i obowiązujących powszechnie norm społecznych i nie ulega wątpliwości, że negatywnie wpłynęło na wizerunek policjanta i Policji. Zdarzenie ostatecznie zostało nagłośnione w mediach, a jego uczestnicy przez autorów publikacji zostali przedstawieni w złym świetle, co niewątpliwie mogło spotkać się z negatywnym odbiorem społecznym.

Organ stwierdził, że w materiale dowodowym sprawy brak jest okoliczności przemawiających za zaostrzeniem wymiaru kary, nie stwierdzono również okoliczności mających wpływ na złagodzenie wymiaru kary. Ostatecznie ocenił, że stopień winy i stopień szkodliwości społecznej przewinienia dyscyplinarnego popełnionego przez funkcjonariusza dla służby, nie jest znaczny. Zdarzenie miało miejsce w czasie wolnym od służby. To raczej zachowanie sierż. szt. K. S., za którym skarżący się wstawił, zainicjowało decyzję o wycofaniu z lotu, a dalszy przebieg wydarzeń był tylko konsekwencją trudnej sytuacji, w której obydwaj się znaleźli. KWP wskazał też, że dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza potwierdza incydentalność przedmiotowego zdarzenia. Ww. w okresie ostatnich lat był wielokrotnie nagradzany za wzorowe wykonywanie zadań służbowych, przez około 10 lat pełnił funkcje kierownicze w Policji. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusza należy uznać winnym popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, ale - biorąc pod uwagę okoliczności - odstąpić od ukarania.

W odwołaniu skarżący wniósł o zmianę orzeczenia poprzez uniewinnienie od zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazanym na wstępie orzeczeniem nr 8A z 28 lutego 2019 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 135n ust. 4 u.p., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego orzeczenia w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, a tym bardziej uniewinnienia skarżącego. Orzeczenie organu I instancji oparto na wszechstronnej i obiektywnej ocenie zebranych dowodów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że nie jest możliwe wydanie w przedmiotowej sprawie innego rozstrzygnięcia, ponieważ nie zawiera ono żadnych argumentów, uzasadniających zmianę orzeczenia wydanego przez KWP i nie wskazuje nowych okoliczności, mogących wpłynąć na zmianę treści zaskarżonego orzeczenia. Argumenty odwołania nie są trafne i nie znajdują swojego odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym, ani w obowiązujących unormowaniach prawnych. Ponadto zawierają one subiektywną ocenę całego zdarzenia, opierając się głównie na wersji zajścia opisanej przez funkcjonariusza.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ograniczenia prawa do obrony i inicjatywy dowodowej wskutek odmowy uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych organ stwierdził, że skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu dyscyplinarnym. Za pośrednictwem obrońcy składał wnioski dowodowe, które w większości nie dotyczyły przedmiotu tego postępowania, nie były wnioskami dowodowymi w rozumieniu ustawy o Policji lub zostały już zrealizowane.

Organ nie zgodził się z argumentami, że odpowiedzialność dyscyplinarna to w rzeczywistości szeroko rozumiana odpowiedzialność karna oraz, że przepisy prawa karnego powinny mieć zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym, w tym przede wszystkim w zakresie zapewnienia uczestniczenia obrońcy i obwinionemu podczas czynności przesłuchania świadków oraz możliwości zadawania im pytań.

Zdaniem organu, zarzut przedstawiony funkcjonariuszowi został sformułowany w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi podstawami prawnymi i pragmatyką. W jego treści dokładnie opisano czyn oraz jego kwalifikację prawną. Ponadto postępowanie dyscyplinarne przeciwko funkcjonariuszowi zostało wszczęte na podstawie ustaleń dokonanych w uprzednio prowadzonych czynnościach wyjaśniających, a dokonane w toku tych czynności ustalenia pozwoliły na sformułowanie zarzutu o treści przedstawionej skarżącemu, który na dalszym etapie postępowania dyscyplinarnego został doprecyzowany, dlatego nastąpiła jego zmiana.

Odnosząc się do zarzutu złożenia nieprawdziwych zeznań przez świadków organ zauważył, że wszyscy przesłuchani zostali pouczeni o treści art. 233 § 1 kodeksu karnego. Z analizy protokołów ich zeznań wynika, że złożyli spójne oświadczenia, które korelują ze zgromadzoną w postępowaniu dyscyplinarnym dokumentacją. W związku z tym nie ma podstaw aby zeznaniom tym odmówić wiarygodności. Nadto w odniesieniu do zeznań pracownika obsługi naziemnej lotniska Ł. S. zauważył, iż pomimo, że świadek był przesłuchiwany kilkukrotnie i jego zeznania co do pewnych szczegółów zdarzenia różniły się, to za każdym razem w jednakowy sposób opisywał on zachowanie funkcjonariusza na lotnisku, które stanowiło istotę przedmiotowego postępowania.

Organ zauważył, że sam fakt publikacji w mediach informacji o zdarzeniu z udziałem policjantów wpływa negatywnie na wizerunek Policji. Ponadto negatywnie ocenił argumenty odwołania, podważające pracę rzecznika dyscyplinarnego prowadzącego to postępowanie uznając, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdził, że rzecznik dyscyplinarny rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prowadził postępowanie oraz gromadził materiał dowodowy. Ponadto ostatecznej oceny całości materiału dowodowego, prawidłowości przeprowadzonych czynności oraz ich znaczenia dowodowego dokonał przełożony dyscyplinarny, który rozstrzygnął niedające się usunąć wątpliwości na korzyść skarżącego.

W skardze złożonej na powołane wyżej orzeczenie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 30 lipca 2020 r. II SA/Wa 864/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 135j ust. 1 pkt 2 u.p., stanowiący, że na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o odstąpieniu od ukarania. Zdaniem Sądu I instancji, jest to jedna z najmniej dolegliwych kar, przewidzianych dla policjantów których uznano za winnych zarzucanych im czynów.

Jak zauważył NSA w wyroku z 25.11.2015 r. I OSK 810/14, mimo że zwrot "odstąpienie od ukarania" mógłby sugerować, że nie mamy tu do czynienia z sankcją dyscyplinarną, to jednak tak nie jest. Wymieniona postać dyscyplinowania funkcjonariusza zawiera atrybuty kary, bowiem odstępując od ukarania, uznaje go jednak winnym przewinienia dyscyplinarnego.

W myśl art. 132 ust. 1 u.p., policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Przewinienia dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta zostały ujęte w załączniku do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". Według § 2 ww. załącznika, w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębienia społecznego zaufania do Policji. Przepis § 7 załącznika stanowi, że policjant powinien przestrzegać zasad poprawnego zachowania, kultury osobistej i dbać o schludny wygląd. Zgodnie z § 23 załącznika, policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej.

Każdy policjant ma obowiązek znać i przestrzegać zasady etyki zawodowej. Zachowanie policjanta, nie tylko w służbie, ale i poza nią, powinno być kulturalne, zgodne z prawem i zasadami współżycia społecznego i prowadzić do pogłębienia społecznego zaufania do Policji. Zachowanie skarżącego w opisanej sytuacji niewątpliwie norm tych nie spełniało, stanowiło negatywny przykład dla jego kolegów, współpasażerów oraz obsługi rejsu i lotniska, a także - następczo - opinii publicznej. Sytuacja, za którą skarżący został ukarany, odbiła się szerokim echem w mediach i niewątpliwie niekorzystnie wpłynęła na ogólny wizerunek policji.

Skarżący, pełniący w swojej jednostce znaczące funkcje, powinien mieć tego szczególną świadomość i bardziej niż ktokolwiek inny baczyć i ważyć na zachowania i słowa używane także poza służbą, nawet, albo zwłaszcza w sytuacjach stresowych, jaką zapewne było wycofanie go z lotu.

Organy przeprowadziły wyczerpujące i skrupulatne postępowanie dyscyplinarne w jego sprawie: przesłuchały wielu świadków, w tym wszystkich funkcjonariuszy Policji uczestniczących w podróży na Majorkę, funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy interweniowali na terenie portu lotniczego W[...] oraz pracownika obsługi naziemnej linii lotniczej - koordynatora lotów Ł. S.. Wśród świadków były także osoby zawnioskowane przez skarżącego. Brak uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych skarżącego nie może świadczyć o wadliwości czy niekompletności materiału dowodowego. Oddalenie wniosków dowodowych zostało wyczerpująco uzasadnione.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy w oparciu o przepisy prawa, zasady logiki, doświadczenia zawodowego. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i adekwatny do zarzucanego czynu. Na tej podstawie prawidłowa była konkluzja, że zachowanie skarżącego wypełniło znamiona przewinienia dyscyplinarnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący w czasie wolnym od służby swoim postępowaniem naruszył społeczny wizerunek Policji, zachowywał się wulgarnie i arogancko względem funkcjonariuszy Straży Granicznej, wykorzystując swoją pozycję zawodową.

Zdaniem Sądu I instancji, z opisanej przyczyny nieuzasadnione są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 135e ust. 1 u.p., art. 135e ust. 9 u.p., nie naruszono też art. 135f ust.

7. Sąd nie ma wątpliwości, że organy prawidłowo zastosowały art. 135g ust. 1 i 2 u.p., gdyż organy uwzględniły okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Ograny prawidłowo zastosowały też art. 135l ust. 1 u.p. Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 135n ust. 3, oraz art. 135p ust. 1 u.p., ewentualne wątpliwości co do ich zastosowania nie mogą prowadzić do wyeliminowania orzeczenia z porządku prawnego.

Skarżącemu wymierzono najłagodniejszą spośród kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 135j ust. 1 u.p. Rodzaj dokonanego czynu oraz rozmiar negatywnych dla wizerunku Policji skutków zachowania skarżącego usprawiedliwiał wymierzenie mu co najmniej zastosowanej kary, zarzuty i argumenty skargi musiały w tej sytuacji zostać uznane za całkowicie nieuzasadnione. Organy wzięły jednak pod uwagę dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, potwierdzający ich zdaniem incydentalność przedmiotowego zdarzenia. Skarżący był bowiem uprzednio wielokrotnie nagradzany za wzorowe wykonywanie zadań służbowych, przez około 10 lat pełnił funkcje kierownicze w Policji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2020 r. II SA/Wa 864/19, wniósł M. D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. 1. art. 19 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez rozpoznanie sprawy mimo istnienia okoliczności iudex suspectus, a mianowicie oceny materiału dowodowego co do najistotniejszej okoliczności sprawy i stworzenie przekonania o wyrobionym stanowisku sędziego sprawozdawcy składu orzekającego Sądu I instancji, sędzi Agnieszki Góra-Błaszczykowskiej, co do której zachodzi uzasadniona wątpliwość co do bezstronności w niniejszej sprawie;
2. 2. art. 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a., polegającą na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów oraz odstąpieniu od orzekania na podstawie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, jak w dalszym uzasadnieniu skargi;
3. 3. przepisów ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji, a mianowicie:
4. - art. 135e ust. 1, zgodnie z którym rzecznik dyscyplinarny zbiera materiał dowodowy i podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w szczególności przesłuchuje świadków, obwinionego, przyjmuje od niego wyjaśnienia, dokonuje oględzin,
5. - art. 135e ust. 9, zgodnie z którym, jeżeli czyn będący przedmiotem postępowania dyscyplinarnego jest lub był przedmiotem innego postępowania, w tym postępowania przygotowawczego, przełożony dyscyplinarny może zwrócić się do właściwego organu o udostępnienie akt tego postępowania w całości lub w części. Za zgodą tego organu, potrzebne odpisy lub wyciągi z udostępnionych akt włącza się do akt postępowania dyscyplinarnego;
6. - art. 135f ust. 7, poprzez oddalenie wniosków dowodowych, które mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, dowody zawnioskowane przez obwinionego i jego obrońcę były przydatne do stwierdzenia okoliczności zawartych w tezach dowodowych, zaś przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów nie było sprzeczne z prawem,
7. - art. 135g ust. 1 i 2, zgodnie z którym przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego,
8. - art. 135l ust. 1, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres,
9. - art. 135n ust. 3, zgodnie z którym rozpatrzenie odwołania przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego powinno nastąpić w terminie 14dni od dnia wpływu odwołania, a w przypadku powołania komisji - w terminie 7dni od dnia otrzymania sprawozdania, o którym mowa w ust. 1,
10. - art. 135p ust. 1, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych;
11. 4. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego procesu sądowego.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 19 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z powodu wątpliwości co do bezstronności w niniejszej sprawie sędzi Agnieszki Góra-Błaszczykowskiej. Kwestia ta została już bowiem prawomocnie rozstrzygnięta. Wniosek o wyłączenie sędzi Agnieszki Góra-Błaszczykowskiej, z powodu tych samych okoliczności, o jakich mowa w skardze kasacyjnej, został prawomocnie oddalony (zob. postanowienie NSA z 14 lutego 2020 r. I OZ 25/20). Postanowienie to było wiążące. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. "Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w późniejszym postępowaniu ta kwestia nie może być już w ogóle badana.

Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów objętych orzeczeniem prejudycjalnym, a nie tylko ograniczenie określonego środka dowodowego (por. wyrok SN z 12.07.2002 r., V CKN 1110/00, LEX nr 74492; L. Pawlak, Moc..., s. 71, i przywołana tam judykatura; wyrok NSA z 3.07.2019 r., II FSK 2625/17, LEX nr 2711627)" – zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170.

Dalsze rozważania poprzedzić należy natomiast przypomnieniem, jaka była ostateczna treść zarzutu, postawionego skarżącemu kasacyjnie, co zupełnie pominął Sąd I instancji, odnosząc się w znacznej części swojej argumentacji do okoliczności, które nie zostały objęte postanowieniem o przedstawieniu zarzutów. Otóż w postanowieniu z 5 września 2018 r. o zmianie zarzutów, skarżącemu kasacyjnie zarzucono, że zachował się nieprzyzwoicie, bo potwierdził, że jest funkcjonariuszem Policji, czym próbował wpłynąć na wykonywane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej czynności, a następnie, po przeprowadzeniu rozmowy z zastępcą komendanta SG W[...] kpt. M. T. niepochlebnie wypowiadał się o nim używając słów nieprzyzwoitych. Obwiniony temu zaprzeczył i przedstawił swoja wersję przebiegu zdarzenia, którą chciał skonfrontować z zeznaniami funkcjonariuszy Straży Granicznej, żądając miedzy innymi ponownego ich przesłuchania w jego obecności, co uprzednio nie miało miejsca, celem możliwości zadawania pytań.

W tym kontekście wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia przedmiotowego postępowania [dyscyplinarnego] regulacja zawarta w ustawie o Policji jest unormowaniem pełnym, a ponadto że przepisy Kodeksu postępowania karnego stosuje się w tym postępowaniu tylko "odpowiednio" oraz jedynie w zakresie wskazanym w art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego nie obejmuje zatem wszystkich spraw nieuregulowanych w ustawie, lecz dotyczy tylko tych kwestii, które zostały wyszczególnione przez ustawodawcę. Gdyby ustawodawca zamierzał, by w postępowaniu dyscyplinarnym odpowiednie zastosowanie miały również inne unormowania Kodeksu postępowania karnego, to posłużyłby się generalnym odesłaniem do przepisów tego Kodeksu w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Policji. Tego zaś nie uczynił. W postępowaniu dyscyplinarnym policjantów zastosowanie mają między innymi zawarte w Kodeksie postępowania karnego przepisy dotyczące świadków.

Art. 171 § 2 k.p.k. stanowi, że "prawo zadawania pytań mają, oprócz podmiotu przesłuchującego, strony, obrońcy, pełnomocnicy, biegli oraz w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, członkowie składu orzekającego. Pytania zadaje się osobie przesłuchiwanej bezpośrednio, chyba że sąd lub prokurator zarządzi inaczej". (...) Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że określa on ogólnie podmioty uprawnione do zadawania pytań osobom przesłuchiwanym i sposób kierowania do nich pytań. Istotą tej regulacji nie jest zatem to, kto jest przesłuchiwanym, ale to, że osobie przesłuchiwanej pytania mogą zadawać tylko te podmioty, którym takie uprawnienia przyznano karną ustawą procesową. W postępowaniu karnym przepisem art. 171 § 2 k.p.k. ustawodawca przyznał przedmiotowe uprawnienia stronom, czyli między innymi oskarżonemu a także jego obrońcy. Regulacji tej nie można przenosić na grunt postępowania dyscyplinarnego policjantów.

Zawarte w Kodeksie postępowania karnego przepisy odnoszące się do oskarżonego i obrońcy oskarżonego nie mają bowiem odpowiedniego zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym w stosunku do obwinionego i jego obrońcy, co wprost potwierdza treść powołanego wcześniej art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym art. 171 § 2 k.p.k. dotyczący oskarżonego i obrońcy oskarżonego, z mocy art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, nie ma zastosowania do policjanta obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym oraz obrońcy tego obwinionego" (zob. wyrok NSA z 14.07.2020 r. I OSK 2629/19, LEX nr 3049965; wyrok NSA z 20.04.2017 r. I OSK 348/17, LEX nr 2315921).

Co do zasady pogląd ten należy podzielić, ponieważ art. 171 § 2 k.p.k. nie znajduje się w rozdziale 21 k.p.k. dotyczącym świadków i nie odnosi się stricte do świadków, lecz określa zasady prowadzenia przesłuchania w ogólności. Potwierdza to nowelizacja art. 135p ust. 1 u.p., która weszła w życie już po rozstrzygnięciu sprawy przez organ (1 października 2020 r.), a która wprost wyłącza stosowanie art. 117 i art. 117a k.p.k. Obecnie art. 135p ust. 1 u.p. stanowi w zdaniu pierwszym, że "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące porządku czynności procesowych, z wyjątkiem art. 117 i art. 117a, wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz konfrontacji, okazania, oględzin i eksperymentu procesowego." Aktualne brzmienie przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zmieniającej nin. ustawę o Policji z dniem 1 października 2020 r., a więc już po rozstrzygnięciu sprawy przez organ.

W chwili rozstrzygania w postępowaniu dyscyplinarnym możliwość konfrontacji nie była wyłączona (aktualnie możliwość konfrontacji przewiduje natomiast art. 135e ust. 1 u.p.), co ma niebagatelne znaczenie w okolicznościach tej sprawy.

Mianowicie, treść ustaleń, na których oparty został zarzut postawiony ostatecznie skarżącemu kasacyjnie w postępowaniu dyscyplinarnym, o czym była mowa wyżej, wynika w zasadzie wyłącznie z zeznań funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zarzut ten dotyczył bowiem zachowania obwinionego w ich obecności. Zeznaniom funkcjonariuszy Straży Granicznej zaprzeczał natomiast konsekwentnie obwiniony. Przedstawił on własną wersję przebiegu rozmowy z zastępcą komendanta PSG W[...] kpt. M. T. i swojego zachowania po tej rozmowie, w obecności innych funkcjonariuszy Straży Granicznej, a także przedstawiał okoliczności, w jakich doszło do ujawnienia, że jest funkcjonariuszem Policji. Rozbieżności w zeznaniach funkcjonariuszy Straży Granicznej i obwinionego nie zostały natomiast skonfrontowane, a organy w całości dały wiarę zeznaniom funkcjonariuszy Straży Granicznej, z tego powodu, że były ze sobą zbieżne. I chociaż wniosek dowodowy złożony przez obwinionego zmierzał do wykazania, że funkcjonariusze Straży Granicznej sami mogli odpowiadać dyscyplinarnie i to mogło być podstawą zbieżności ich zeznań, to wniosek ten został oddalony (zob. postanowienie nr 42 KWP z 29 sierpnia 2018 r., k. 344).

Mimo zatem, że inny wniosek dowodowy obwinionego o ponowne przesłuchanie funkcjonariuszy SG w jego obecności nie był usprawiedliwiony, w świetle wyjaśnień przedstawionych wyżej, to powinien doprowadzić co najmniej do konfrontacji funkcjonariuszy Straży Granicznej z obwinionym. W okolicznościach tej sprawy nie można bowiem uznać, że rzecznik dyscyplinarny podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w rozumieniu art. 135e ust. 1 u.p. Natomiast wniosku dowodowego, który zmierzał do wykazania ewentualnych motywów zeznań funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie można było uznać za nie mający znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji doszło też do naruszenia art. 135f ust. 7 u.p. Te zaniechania w toku postępowania dyscyplinarnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem potencjalnie mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych i w konsekwencji odmiennej oceny zachowania obwinionego, z punktu widzenia zasad etyki zawodowej policjanta.

Jeśli natomiast chodzi o ostatni zarzut, zawarty w pkt 4 skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że art. 2 Konstytucji nie ma charakteru procesowego, a tylko na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) została oparta skarga kasacyjna. Z kolei ocena niniejszej sprawy na gruncie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nie jest konieczna, jeżeli naruszenie praw procesowych skarżącego kasacyjnie było możliwe już na gruncie przepisów ustawy o Policji, których naruszenie ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wykazano już wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.