Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 52/20 oddalił skargę Fundacji [...] na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Fundacja [...] w dniu 27 lutego 2020 r. wysłała do Spółki [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. kwoty wynagrodzeń wypłaconych w 2019 roku członkom zarządu i rady nadzorczej oraz formy zatrudnienia (umowa o pracę, kontrakt menadżerski itp.);
- 2. treści umów zawartych na promocję lotniska w 2018 i 2019 r.;
- 3. regulacji opisujących sposób udzielania zamówień publicznych, w tym zamówień wyłączonych spod przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (tzw. zamówienia poniżej progu).
W dniu 10 marca 2020 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1. i 3. wniosku, natomiast odnosząc się do informacji publicznych wskazanych w pkt 2. wniosku stwierdziła, że w tym zakresie zachodzić może konieczność wydania decyzji, wobec czego wezwała Fundację do podpisania wniosku.
W dniu 19 marca 2020 r. Fundacja przesłała do Spółki wniosek podpisany elektronicznie przez K. K., wraz z upoważnieniem do reprezentowania Fundacji, podpisanym przez prezesa Fundacji. W treści wiadomości mailowej Fundacja wskazała adres strony internetowej, na której można dokonać weryfikacji podpisu elektronicznego, którym opatrzono wniosek.
W dniu 30 marca 2020 r. Fundacja otrzymała jednak od Spółki [...] pismo informujące, że przesłana wiadomość mailowa zawiera braki. W tym samym dniu Fundacja skierowała do Spółki wiadomość mailową wskazując, że przesłany poprzednio plik zawiera zarówno podpis, jak i treść pełnomocnictwa. Fundacja wyjaśniła, że w trakcie weryfikacji podpisu na wskazanej wcześniej stronie internetowej możliwe jest pobranie treści pełnomocnictwa. W załączeniu Fundacja przesłała zrzut ekranu wskazujący, jak to uczynić. Pomimo tego do dnia sporządzenia skargi [...] S.A. nie rozpatrzył wniosku w zakresie punktu 2.
W dniu 31 marca 2020 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła do tej regulacji art. 15zzs. Zgodnie z treścią tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych (m.in.) w innych (niż wymienione w pkt 1-8) postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1 pkt 9).
Pismem z dnia 14 maja 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że [...] S.A. w [...] – będąc osobą prawną realizującą zadania publiczne, w której pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, posiadają jednostki samorządu terytorialnego – należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Ponadto stwierdził, że informacje objęte punktem 2. wniosku skarżącej Fundacji z dnia 27 lutego 2020 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
W ocenie Sądu umowy cywilnoprawne dotyczące promocji lotniska dotyczą bowiem realizowanych przez Spółkę zadań publicznych w zakresie transportu lotniczego, a nadto stanowią informację o sposobie gospodarowania przez Spółkę własnym majątkiem, mającym charakter majątku publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w sytuacji uznania przez [...] S.A., że informacje objęte punktem 2. wniosku skarżącej Fundacji objęte są tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji, że w odniesieniu do tej części przedmiotowego wniosku zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w pełni zasadne było wezwanie skarżącej Fundacji, do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie.
W ocenie Sądu I instancji pozbawione racji jest twierdzenie [...] S.A., iż uzupełnienie przez Fundację braku formalnego wniosku nie było skuteczne, albowiem nie nastąpiło za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.). [...] S.A. nie jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, przez co uzupełnienie przez skarżącą Fundację braku formalnego wniosku, złożonego w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem takiej skrzynki nie było możliwe.
Podsumowując należy stwierdzić, że [...] S.A. z siedzibą w [...] w zakresie rozpoznania wniosku nie dopuścił się bezczynności. W zakresie żądania wyrażonego w pkt 1 i 3 wniosku Spółka ta z zachowaniem ustawowego terminu udostępniła Fundacji wnioskowane informacje publiczne. Odnośnie zaś żądania wyrażonego w pkt 2 wniosku Spółka – zmierzając do podjęcia decyzji odmownej – była zmuszona do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie jego podpisania. Zaprzestanie przez Spółkę dalszych czynności pomimo usunięcia wskazanego braku formalnego nie może natomiast być podstawą uwzględnienia skargi na bezczynność Spółki – jako wniesionej w dniu 14 maja 2020 r. – ze względu na obowiązywanie w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r. powołanego wyżej art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 3 i 6 w zw. art. 54 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie skarga została wniesiona w formie elektronicznej na adres poczty elektronicznej nie będący elektroniczną skrzynką podawczą w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wobec czego zachodzi nieważność postępowania przed Sądem I instancji; niezastosowanie ww. norm prawnych doprowadziło do rozpoznania skargi, zaś Sąd I instancji w pierwszej kolejności wezwać skarżącą Fundację [...] do usunięcia braków formalnych, a w przypadku ich nieusunięcia w zakreślonym terminie - odrzucić skargę na bezczynność Spółki.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z "art. 64 § 1" poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż złożenie podania, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczynającym postępowanie, w którym ma dojść do wydania aktu administracyjnego, za pośrednictwem skrzynki elektronicznej (e-mail) niebędącą skrzynką podawczą w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi skuteczne wniesienie podania obligujące Spółkę do jego rozpatrzenia, a w konsekwencji wydania aktu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem z 13 września 2021 r. zatytułowanym "Pismo procesowe" Fundacja [...] z siedzibą w [...] podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 18 kwietnia 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 54 § 1 i 1a p.p.s.a. Otóż ustawodawca wprowadził pośredni tryb wnoszenia skargi. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio (art. 54 § 1a p.p.s.a.). Jego odpowiednie stosowanie wiąże się zatem z potwierdzeniem prze organ wniesienia pisma – skargi w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej.
Przepis art. 49a, dodany nowelą z 10 kwietnia 2019 r., określa sposób potwierdzenia przez sąd wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej, którą jest dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Dz.U. t.j. z 2023 r., poz. 57).
Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 344) przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego.
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne).
Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego wydane poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia).
Tym samym poświadczenie przedłożenia jest automatycznie generowane przez system teleinformatyczny i przekazywany nadawcy. Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt: II FZ 483/19). Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa (zob. postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 4856/21).
Możliwość wnoszenia pism do elektronicznej skrzynki podawczej, jak wyżej już wskazano, wiąże się z obowiązkiem potwierdzenia przez organ ich wpływu - przesłania urzędowego poświadczenia odbioru. Dane urzędowego poświadczenia odbioru nie pozostają bez znaczenia dla oceny skuteczności skierowania pisma - w tym skargi do sądu administracyjnego - w formie elektronicznej.
Skierowanie skargi do sądu administracyjnego w formie pisma elektronicznego skierowanego do odbiorcy na e-mail, który nie jest elektroniczną skrzynką podawczą, nie może być uznane za skuteczne wniesienie skargi "w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu". Z przepisów art. 54 § 1a i art. 49a p.p.s.a. wynika przede wszystkim to, że skargę drogą elektroniczną można wnieść za pośrednictwem organu tylko wówczas, jeśli dany podmiot jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej (zob. postanowienie NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. III OZ 35/22).
Choć poczta elektroniczna (adres e-mail dostępny w przestrzeni publicznej) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 u.i.d.p., to nie jest tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej" i służy do "przekazywania dokumentu elektronicznego" (postanowienia NSA: z 27.4.2022 r. I OZ 134/22, z 23.11.2022 r. III FZ 276/22; postanowienie WSA z Poznaniu z 23.11.2021 r. IV SO/Po 39/21; postanowienie WSA w Warszawie z 16.8.2022 r. II SA/Wa 202/22).
[...] S.A. nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a tym samym nie jest zobowiązany do posiadania i udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu tej ustawy, co wyklucza możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego podmiotu, w trybie art. 54 § 1a p.p.s.a., tj. drogą elektroniczną. Oznacza to, że wniesienie przez skarżącą Fundację skargi za pośrednictwem zwykłej skrzynki mailowej [...] S.A. było bezskuteczne.
Ujawnia się w tym miejscu specyfika spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem również podmioty niepubliczne, które wykonują zadania publiczne lub korzystają z mienia publicznego. Prowadzi to do poważnych komplikacji związanych z odpowiednim stosowaniem przez te podmioty określonych procedur prawnych, przewidzianych zasadniczo dla organów władzy i administracji publicznej. Nie można jednak absolutnie wywodzić, że skoro [...] S.A. może być potencjalnie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (np. jeśli wykonuje zadania publiczne lub korzysta z majątku publicznego), to ma obowiązek stworzenia takich samych prawnych możliwości komunikacji elektronicznej z podmiotami zewnętrznymi, jak organy władzy i administracji publicznej. Takiego obowiązku nie sposób wywieść z przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Skoro tak, to w przypadku tego rodzaju podmiotów może okazać się, że wniesienie skargi jest możliwe wyłącznie osobiście w siedzibie podmiotu lub za pomocą tradycyjnych środków komunikacji (tj. przez operatora pocztowego).
Tym samym w niniejszej sprawie skarga Fundacji [...] w [...] z 14 maja 2020 r. została wniesiona w formie elektronicznej na adres poczty elektronicznej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] nie będący elektroniczną skrzynką podawczą w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a zatem w sposób nie realizujący dyspozycji normy zawartej w art. 54 § 1a p.p.s.a. Również jej odpis wraz ze skanem strony gov.pl (k. 59 i 61 a.s.), który został przesłany w załącznikach przy piśmie z 7 lipca 2020 r. (k. 51 a.s.) "z daleka idącej ostrożności procesowej" jak pisze sam skarżący i nie spełnia wymogów formalnych. Odnieść się tu należy do uchwały NSA z 6 grudnia 2021 r., sygn. I FPS 2/21, gdzie wskazano, że zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
W tym przypadku podpisane elektroniczne podpisem zaufanym zostało jedynie pismo przewodnie z 7 lipca 2020 r., a nie żaden z dołączonych do niego załączników. Natomiast dołączony skan, mający świadczyć o złożeniu pod skargą podpisu zaufanego nie pozwala na weryfikację przez sąd tego twierdzenia.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był orzec o odrzuceniu skargi, na podstawie powołanego art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji.
O zwrocie wpisu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 3 sentencji.