Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SAB/Lu 16/20 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz czas wolny w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w P. do rozpoznania wniosku J. R. z [...] maja 2020 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził od Komendanta Powiatowego Policji w P. na rzecz J. R. kwotę 480 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).
W ocenie Sądu pierwszej instancji czynność organu polegająca na udzieleniu skarżącemu pisemnej odpowiedzi i poinformowanie, że wniosek nie może być aktualnie rozpoznany z uwagi na brak podstawy prawnej, nie stanowi zgodnego z prawem sposobu załatwienia sprawy. Wyrokiem z 30 października 2018 r., K 7/15, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Natomiast 14 sierpnia 2020 r. przyjęto ustawę o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 48 powołanej ustawy, jej art. 1 pkt 16 obejmujący nowelizację art. 115a ustawy o Policji wszedł w życie 1 października 2020 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że brak jest podstawy prawnej do załatwienia wniosku skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Jednocześnie Sąd wskazał, że w dacie wpływu wniosku z [...] maja 2020 r. art. 115a ustawy stanowił wystarczającą podstawę prawną odnoszącą się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Z tego względu Sąd Wojewódzki stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku strony skarżącej. Natomiast Sąd oddalił skargę w pozostałej części z uwagi na fakt, iż decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w P. odmówił przyznania skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny.
Skargę kasacyjną złożył Komendant Powiatowy Policji w P., zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt. I, II i IV. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ww. z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu sprzed 1 października 2020 r.) przez uwzględnienie skargi na bezczynność na skutek błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżący mógł dochodzić roszczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wypoczynkowy i dodatkowy, żądając jego wyrównania, podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z 30 października 2018 r., który ma charakter wyroku zakresowego oraz zaniechania ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, należy uznać, że brak było w stanie prawnym (na dzień rozpatrywania wniosku) normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, co w konsekwencji oznaczało tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego,
- 2. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w związku art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 115a ustawy Policji (w brzmieniu sprzed 1 października 2020 r.) przez uwzględnienie skargi na bezczynność na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i w konsekwencji przekroczenie przez Sąd orzekający kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej, podjęcie czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej i nakazanie organowi dokonania wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o sposób wyliczenia wskazany w wyroku TK, podczas gdy zasady obliczania tego ekwiwalentu, a także krąg podmiotów, których dotyczy wyrównanie tego świadczenia, władny był wskazać wyłącznie organ władzy ustawodawczej w akcie prawnym stanowiącym wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego,
- 3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym po 1 października 2020 r.) i w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) przez uwzględnienie skargi na bezczynność na skutek niezastosowania w/w przepisów prawa materialnego i w konsekwencji zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] maja 2020 r., mimo że skarżącemu – z mocy prawa - przysługuje ekwiwalent w dotychczasowej, wypłaconej już wysokości.
Ponadto Komendant zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 4. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisu i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, mimo że udzielił skarżącemu 29 czerwca 2020 r., a zatem w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a., pisemnej odpowiedzi i poinformował skarżącego, że jego wniosek nie może być aktualnie rozpoznany z uwagi na brak podstawy prawnej, z dodatkowym wskazaniem, że będzie on rozpoznany po nowelizacji przepisów ustawy o Policji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi kasacyjnej wobec uznania okoliczności, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Pierwsze dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na twierdzeniu, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej (według stanu prawnego na dzień rozpoznania wniosku), która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia. Zdaniem organu należało zatem wstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu wypełnienia przez ustawodawcę luki prawnej powstałej w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego wyżej wyroku, zatem do rozpoznania wniosku nie doszło z przyczyn niezależnych od organu.
Odnosząc się do tych zarzutów należy powołać się na jednolite w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).
Podstawą żądania byłego funkcjonariusza Policji jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.
Do dnia złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu.
Ze stanowiska skarżącego kasacyjnie organu domniemywać należy, że z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wykładni art. 115a ustawy o Policji, ponieważ jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Wprawdzie kwestia tej kategorii czy też grupy wyroków Trybunału Konstytucyjnego, do której należałoby zakwalifikować omawiany wyrok jest zagadnieniem problematycznym i złożonym, to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego bez względu na ich rodzaj czy charakter. W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (wyrok interpretacyjny czy zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność.
Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, tzn. możliwości wznowienia postępowania, obydwie te sytuacje są jednakowe (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 46 i 47). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą być tu wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania.
Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma szerszy sens: obejmuje sobą wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby zatem prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakiejś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy.
Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (wyrok TK z 9 czerwca 2003 sygn. akt SK 12/03).
Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". W tym wypadku – ustawa o Policji i Kodeks postępowania administracyjnego, których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2844/19).
Zauważyć również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 podał, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawa pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że ta regulacja stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 i z 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym ten cel ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru.
W konsekwencji oznacza to, że pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41, z 9 czerwca 2003 r. sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51 i z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa.
Osiągnięcie zaś konstytucyjnego – określonego konstytucyjnie – celu jest pozostawione ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Wskazać także należy, iż publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński – art. 18 Konstytucji).
Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Stanowisko pozostające w tym nurcie i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten – podobnie jak niniejsza sprawa – dotyczy bezczynności organu w wyrównaniu ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podzielił pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, odnoszącym się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy.
Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Analizując skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym podkreślić należy, iż problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją jest najtrudniejsza i budzi największe spory.
Zasadniczo w tym zakresie były prezentowane przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc obowiązująca i są ostateczne. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło.
W konsekwencji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się następstwa tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wystąpienie prof.
M. Safjana Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN w dniu 6 stycznia 2003 r. https://trybunal.gov.pl/ informacja-publicznamedia/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).
Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należało zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
W sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że były policjant może żądać rozpoznania jego wniosku o wyrównanie ekwiwalentu należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją RP zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 dotyczącego art. 215 ust. 2 u.g.n.). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.
Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stwierdzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji, że przed 1 października 2020 r. w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem zasadnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pomimo, iż do 1 października 2020 r. brak było ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 115a ustawy o Policji trafnie uwzględnia sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części był niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mieliśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 417¹ § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74).
W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w systemie prawnym do 1 października 2020 r. pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynikał z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony mógł dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Należało zatem przyjąć taki sposób obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
W praktyce oznaczało to, że – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – ilość urlopu należało pomnożyć przez wysokość przysługującego mu jednomiesięcznego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniało przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie.
W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalania stanu zgodnego z prawem. Jednak tego do 1 października 2020 r. nie uczynił. Jak już wskazano wyżej, mieliśmy do czynienia z tzw. pominięciem prawodawczym a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.
Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK.
Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91, podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019).
Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że mimo pominięcia prawodawczego - organ Policji także do 1 Października 2020 r. posiadał możliwość, kierując się zasadą praworządności i legalności działania, rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej wniosku byłego policjanta o ponowne przeliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Z przedstawionych wyżej względów, nietrafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu sprzed 1 października 2020 r.) i naruszenie zasady legalizmu wynikającej z przepisu art. 7 Konstytucji RP i zasady trójpodziału władz (równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto, skoro jak już wskazano wyżej, przed 1 października 2020 r,. była podstawa prawna w postaci art. 115a ustawy o Policji i w oparciu o wskazaną wyżej jego wykładnię, organ mógł wydać orzeczenie w sprawie wniosku o przeliczenie rekompensaty, to Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 87 Konstytucji określającego powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej źródła prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie twierdzi, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 stanowi źródło prawa.
Sąd wskazał natomiast, że istnieją podstawy prawne do rozpoznania wniosku, tj. art. 115a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które to przepisy należy interpretować w sposób wskazany w rzeczonym wyroku z uwzględnieniem regulacji zawartych w Konstytucji RP.
Niezasadnie zarzucono również naruszenie art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu po 1 października 2020 r.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1610). Z dniem 1 października 2020 r. art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przy czym stosownie do wskazanego art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Zatem jak to dostrzegł Sąd pierwszej instancji, po wniesieniu skargi na bezczynność a przed wydaniem zaskarżonego wyroku, ustawodawca doprecyzował sposób ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Jednak nawet w tej sytuacji, do dnia wydania zaskarżonego wyroku organ nie rozpoznał wniosku ani w formie czynności materialno-technicznej (wypłacając policjantowi wyrównanie ekwiwalentu) ani wydając decyzję o odmowie wypłacenie wyrównania.
Z powyżej wymienionych przyczyn należy uznać, że postępowanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie z wniosku zwolnionego ze służby policjanta, wyczerpywało znamiona bezczynności organu administracji publicznej, a zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji (zarówno w brzmieniu przed jak i po 1 października 2020 r.) oraz art. 37 § 1 pkt 1 i art. 35 § 1 k.p.a. są bezzasadne.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie (w art. 35 k.p.a.) organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jak już wskazano wyżej, co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca do 1 października 2020 r. zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez zwolnionego ze służby policjanta.
Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania byłego policjanta, a skoro organ, nawet po sprecyzowaniu przez ustawodawcę 1 października 2020 r. sposobu ustalania ekwiwalentu, do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty, decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji, stwierdzając bezczynność organu, zobowiązał go do rozpoznania tego wniosku.
Zaznaczyć tu należy, że nawet w sytuacji stwierdzenia przez organ, że w związku z regulacją zawartą w art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. brak jest przesłanek do wypłaty wyrównania ekwiwalentu, to oczywistym jest, że organ powinien wydać stosowne w tym względzie orzeczenie.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Natomiast stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ wymienionych terminów nie dotrzymał. W realiach niniejszej sprawy organ nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu wnioskodawcy o przedwczesnym złożeniu wniosku, bowiem zdaniem organu jego wniosek mógł być rozpatrzony dopiero po zmianie przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).
Wbrew twierdzeniom organu, wysłana do wnioskodawcy informacja nie stanowiła załatwienia sprawy. Z powyższych rozważań wynika bowiem, że w stanie prawnym obowiązującym zarówno do 30 września 2020 r., jak i na dzień wydania zaskarżonego wyroku, istniały podstawy prawne do rozpoznania wniosku o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłatę różnicy tej należności. Ewentualny wydatek związany z rozpoznaniem tego wniosku, byłby dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego przysługującego zwolnionemu ze służby policjantowi.
Wobec tego, wbrew twierdzeniom organu, nie dojdzie też do naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymaganej w art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 1440 ze zm.), przez dokonanie wydatku bez podstawy prawnej (art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. Dz. U. z 2019 r, poz. 869 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.