Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1244/20 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. I. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 19 maja 2020 r. nr 39 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 25 marca 2020 r. nr 10/EU-KWP/2020.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Zdaniem Sądu pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonych decyzji, można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że rozpoznając sprawę organy Policji winny były dokonać wyliczenia części należnego skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Komendant Główny Policji wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucił:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez bezpodstawne przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę (tj. w zakresie różnicy między świadczeniem należnym a wypłaconym), które wymyka się spod kontroli sądownictwu administracyjnemu;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także przez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie niniejszej sprawy wyroku, wykluczającą możliwość dokonania kontroli instancyjnej, polegającą z jednej strony na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie "(...) pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, w oparciu stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonych decyzji, można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego (...)", z drugiej natomiast strony wskazaniu brzmienia art. 115a ustawy o Policji, który wprost stanowił w dniu wydania decyzji w II instancji, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, lub dodatkowego ustala się w wysokości części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a policjantowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono ekwiwalent w wysokości części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, a także uchylenie prawidłowej decyzji KGP nr 17 z 7 lutego 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji KWP z 30 października 2019 r. nr 451/EU-KWP/2019 i nieprzekonujące wyjaśnienie, w jaki sposób organ ma dokonać prawidłowego wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bowiem wskazówki poczynione w tym przedmiocie przez WSA nie są wystarczające do prawidłowego wykonania wyroku;
- 4) art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nakazanie organowi dokonania wyliczenia i wypłaty należnego skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w części, mimo iż WSA na gruncie niniejszej sprawy nie zastosował art. 145a § 1 p.p.s.a., a prawidłowe rozumienie terminu "wskazania co do dalszego postępowania", które zostało zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a, nie oznaczają narzucenia z góry sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także art. 1 pkt 16 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. przez:
- 1) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 112 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu mimo, iż wskutek wyeliminowania części art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji KGP zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak było podstawy prawnej do działania przez organ; stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. nie dawał bowiem podstaw do ponownego naliczenia i wypłaty byłemu funkcjonariuszowi różnicy między świadczeniem "wypłaconym" a "należnym" z tytułu niewykorzystanych urlopów, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP reguła nie umożliwiała zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a zatem, iż organ jest uprawniony wbrew zapisom art. 7 i art. 8 Konstytucji RP, ale także art. 6 k.p.a. do odwołania się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego;
- 2) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych co narusza wprost art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP;
- 3) bezpodstawne przyjęcie, iż określenie należnego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymagało nowelizacji przepisów, ale także nie powinno nastręczać organom Policji jakichkolwiek trudności w sytuacji, w której zarówno z treści art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, jak i art. 115a ustawy o Policji wynikało jedynie, iż policjant w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, a przepis art. 115a ustawy o Policji wyłącznie odnosił się do części uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacone już zostały należności będące de facto częścią uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;
- 4) pominięcie treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. przy orzekaniu na gruncie niniejszej sprawy, który wyklucza w chwili obecnej możliwość dokonania w stanie prawnym sprawy wyliczenia i wypłaty skarżącej "wyrównania" ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w innej wysokości niż to miało miejsce.
Mając na uwadze powyższe zarzuty KGP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a prawo funkcjonariuszy do uzyskania ekwiwalentu zostało potwierdzone w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę. Kwestia ta była już przedmiotem ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę.
Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13. Stanowisko organu jest o tyle niezrozumiałe, że organ sam wydał w sprawie decyzję administracyjną przyjmując, iż roszczenie o ponowne przeliczenie wypłaconego ekwiwalentu ma charakter publicznoprawny.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, oraz art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także art. 1 pkt 16 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Podstawą żądania byłej policjantki jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjnym brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r. Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) dalej jako ustawa nowelizująca, która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem w dacie orzekania przez organy Policji.
Zatem Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji prawidłowo uwzględniał stan prawny na dzień jej wydania a nie na dzień wydania zaskarżonego wyroku, w szczególności Sąd I instancji nie był uprawniony do badania zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli zaskarżonego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiedzenia się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Zatem już z tej tylko przyczyny wszystkie zarzuty naruszenia przepisów ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r. tj. art. 1 pkt 16 i art. 9 ust. 1 nie mogły odnieść skutku.
Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie powyższego stwierdzenia nie podziela. Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji - prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe.
Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłej policjantce prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu - wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki sposób jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Zauważyć należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie, a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres czasu. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Pogląd co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Zawarty w art. 81 Konstytucji RP nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji oznacza m.in., że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw - w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 417¹ § 4 Kodeksu cywilnego.
Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby.
Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji RP odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd I instancji przyjął nieprawidłowy sposób ustalania ekwiwalentu należnego skarżącej, tj. że po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego skarżącej tę liczbę należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w 3 miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy natomiast przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionej funkcjonariuszce Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego jej wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 30 stycznia 2018 r. Tym samym stanowisko Sądu I instancji uwzględnia przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego w analogicznych sprawach ukształtował się pogląd eksponujący, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień - ostatni dzień roboczy policjanta - w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.
Zauważyć przy tym należy, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z: 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3155/19; 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3259/19; 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19, 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4475/21; 13 września 2023 r. sygn. akt III OSK 4463/21 i 13 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 3926/21). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08).
Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, co czyni się w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wyprowadzić wniosek, że Sąd rozważył i ocenił wszystkie istotne aspekty sprawy. Tylko nieodniesienie się do istotnych aspektów sprawy mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób dopatrzyć się też wskazywanych w skardze kasacyjnej wewnętrznych sprzeczności.
Potwierdzeniem tego jest zbieżność stanowiska Sądu I instancji z aktualnym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego ogromną liczbę spraw w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dostrzeżone w skardze kasacyjnej pewne niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia, w jaki sposób organ ma dokonać prawidłowego wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i podlegały uzupełnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niedostatki te nie świadczą o tym, że Sąd I instancji zaniechał i niewłaściwie zrealizował swoją funkcję kontrolną.
Nie można zatem zgodzić się też z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji realizując swoją funkcję kontrolną zweryfikował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i orzekł w granicach sprawy nie naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie formułując wskazania i oceny prawne, jakie należy uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu – art. 153 p.p.s.a. – Sąd I instancji nie mógł uwzględnić zmiany stanu prawnego wynikającej z wejścia w życie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), w szczególności jej art. 9 ust 1. Sąd I instancji nie mógł wypowiadać się co do postanowień tej ustawy, albowiem nie były one podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jest natomiast oczywiste, że zmiana stanu prawnego po wydaniu uchylonej przez WSA decyzji powoduje, że poczynione przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania mogą okazać się nieaktualne.
Również Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wypowiadania się co do tego, jak należy stosować przepisy, które nie obowiązywały w dniu wydania kontrolowanej w sprawie decyzji. Niezależnie od tego rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny i na jego podstawie wydać rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny informacyjnie zwraca przy tym uwagę, że decyzje niekorzystne dla policjantów wydane na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez sądy administracyjne obu instancji, które wypowiedziały się co do sposobu jego interpretacji i konsekwentnie uznają stanowisko organów Policji w tym zakresie za niezasadne (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt. III OSK 5129/21 i III OSK 5130/21, z 7 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 454/23).
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. I. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.