Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 stycznia 2021 r. III SA/Gl 791/20, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych – uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 16 Konwencji nr 81 MOP poprzez nieuwzględnienie treści przedmiotowego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd błędnej wykładni art. 58 ust 1 ustawy Prawo przedsiębiorców;
- 2. art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której uznano, że zakres przedmiotowy kontroli, której dotyczy skarga, obejmuje również materię, która była już przedmiotem uprzednio zakończonej kontroli z kwietnia 2019 r.;
- 3. art. 24 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zakres przedmiotowy kontroli" jest tożsamy z pojęciem "przedmiot kontroli" zwartym w art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców;
- 4. "art. 15 Konwencji nr 81 MOP16 konwencji nr 81 MOP poprzez nieuwzględnienie treści przedmiotowego przepisu co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia możliwości kontrolowania przedsiębiorców tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych w myśl art. 16 ww. Konwencji."
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia [powinno być wyroku] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zakres przedmiotowy kontroli inspektora pracy wynika z katalogu zadań Państwowej Inspekcji Pracy określonych w art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Należy do nich m.in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Pod pojęciem przestrzeganie przepisów prawa pracy mieści się więc bardzo szeroki zakres zagadnień, który podlega kontroli inspektora pracy. Do decyzji inspektora należy, które ze wskazanych obszarów będą przedmiotem przeprowadzanej kontroli. Oznacza to, że przedmiot kontroli może być węższy od zakresu przedmiotowego kontroli wskazanego w upoważnieniu. Nie można zatem utożsamiać pojęcia zakresu przedmiotowego kontroli wskazanego w upoważnieniu do kontroli z przedmiotem kontroli, o którym mowa w art. 58 ust. 1 u.p.p.
Należy również zauważyć, że zakres przedmiotowy kontroli inspektora pracy co do zasady jest zawsze taki sam - obejmuje przestrzeganie przepisów prawa pracy. Jednakże każda z kontroli może dotyczyć innego pracownika, innej grupy pracowników lub też przykładowo terminowości wypłacania wynagrodzenia, a innym razem prawidłowości wyliczania dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych. Inspektor pracy za każdym razem będzie swoje ustalenia opierał na dokumentacji za ten sam okres. Zaakceptowanie przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładni art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców nie tylko w dużym stopniu utrudniłoby przeprowadzanie kontroli przez inspektorów pracy, ale przede wszystkim naruszało art. 16 Konwencji nr 81 MOP uniemożliwiając kontrolowanie przedsiębiorców tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Istotą sprawy jest zakaz ponownej kontroli w tym samym przedmiocie, na gruncie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 ze zm.; dalej: Pp). Z przepisu tego wynika, że "Organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ." [...] Sp. z o.o. wniosła sprzeciw (w trybie art. 59 Pp) co do czynności kontrolnych PIP, zdaniem spółki prowadzonych w tym samym przedmiocie, w którym kontrola została już zakończona (pierwsza obejmowała okres od [...] listopada 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r., a druga miała obejmować okres od stycznia do maja 2019 r.). Sąd I instancji uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie kontynuowaniu kontroli, wydane na skutek sprzeciwu.
Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że przedmiot kontroli w przypadku PIP jest zawsze taki sam – przestrzeganie przepisów prawa pracy. Jednakże każda z kontroli może dotyczyć innego pracownika, innej grupy pracowników lub też przykładowo terminowości wypłacania wynagrodzenia, a innym razem prawidłowości wyliczania dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych. Inspektor pracy za każdym razem będzie swoje ustalenia opierał na dokumentacji za ten sam okres, ale przedmiot kontroli za każdym razem może być inny. Zdaniem organu nie można mylić zakresu kontroli z przedmiotem kontroli. Zaakceptowanie przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładni art. 58 ust. 1 Pp nie tylko w dużym stopniu utrudniłoby przeprowadzanie kontroli przez inspektorów pracy, ale przede wszystkim naruszało art. 16 Konwencji nr 81 MOP uniemożliwiając kontrolowanie przedsiębiorców tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu nie można uznać za zasadne. Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 58 ust. 2 Pp, który wymienia katalog przypadków, w których nie stosuje się ust. 1 tego przepisu, w odniesieniu do PIP nie wymienia generalnego wyłączenia ze względu na podmiot kontroli, organ kontroli (PIP), czy przedmiot kontroli, jak to jest w wypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie objętym nadzorem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (art. 58 ust. 2 pkt 9 Pp). Skoro natomiast generalnie kontrola jest dopuszczalna ("ust. 1 nie stosuje się..."), gdy ma dotyczyć okresu nieobjętego uprzednio zakończoną kontrolą (art. 58 ust. 2 pkt 1 Pp), to za ten sam okres można prowadzić kontrolę tylko wówczas, gdy jej przedmiot jest inny od kontroli już zakończonej.
Co do rozróżnienia zakresu kontroli i przedmiotu kontroli na tle okoliczności tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że były one różne. Zakres obydwu kontroli obejmował m. in.: bhp, legalność zatrudnienia, prowadzenie agencji zatrudnienia, kontrola minimalnej stawki wynagrodzeń, ewidencja godzin pracy, dokumenty zgłoszeniowe do ZUS – wszystkich pracowników (byłych i obecnych). Żądano przedstawienia wszystkich dokumentów w powyższym zakresie. To, że przy pierwszej kontroli zbadano dokumentację tylko 10 pracowników (na ok. 500) nie oznacza, że przy drugiej kontroli, przy identycznie określonym jej zakresie przedmiotowym i takim samym żądaniu odnośnie dokumentacji, przedmiot kontroli ulega zmianie tylko dlatego, że może ona objąć dokumentacyjnie innych pracowników. Jeśli w obydwu przypadkach przedmiotowy zakres kontroli określony w upoważnieniu do kontroli (art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o PIP) i żądanej do kontroli dokumentacji za ten sam okres jest taki sam, to oznacza, że przedmiot kontroli jest również tożsamy.
W przeciwnym razie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w okolicznościach tej sprawy PIP mogłaby prowadzić 50 kontroli w Spółce za ten sam okres, co jest nie do pogodzenia z intencją ustawodawcy odzwierciedloną w normie zawartej w art. 58 ust. 1 Pp.
Z takim stanowiskiem nie pozostaje w sprzeczności art. 16 Konwencji nr 81 MOP, z którego wynika, że "Przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych." Z powyższego rozumienia art. 58 ust. 1 Pp nie wynika zakaz starannej kontroli, która ma zapewnić skuteczne stosowanie odpowiednich przepisów prawnych. Ten ostatni przepis nie ogranicza organu kontroli co do czasu i częstotliwości jej prowadzenia. Wynika z niego jedynie (w powiązaniu z art. 58 ust. 2 pkt 1 Pp), że zakres przedmiotowy kontroli powinien być tak określony, aby w przewidywanym czasie kontroli możliwe było jej przeprowadzenie na tyle kompleksowo, aby nie było konieczności jej powtarzania za ten sam okres. To ostatnie jest związane z ochroną przedsiębiorcy na gruncie wolności działalności gospodarczej, co wynika z art. 20 Konstytucji i wstępu do ustawy – Prawo przedsiębiorców.
Obydwie te wartości (ochrona praw pracowniczych i wolność działalności gospodarczej) należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 58 ust. 1 Pp. Do wartości tych nie odnosi się natomiast bezpośrednio art. 15 Konwencji nr 81 MOP w zakresie, w jakim traktuje jako absolutnie poufne źródło jakiejkolwiek skargi informującej PIP o naruszeniu lub złamaniu przepisów prawnych. Zakres przedmiotowy kontroli może bowiem być tak określony, aby ta zasada nie była w jakikolwiek sposób naruszana.
Ponadto organ poniekąd sam sobie zaprzecza, twierdząc, że co do zasady przedmiot kontroli w przypadku PIP jest zawsze taki sam, ale na str. 6 skargi kasacyjnej podnosi, że przedmiot kontroli może dotyczyć innego pracownika, innej grupy pracowników lub też przykładowo terminowości wypłacania wynagrodzenia, a innym razem prawidłowości wyliczania dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych. To, jak ten przedmiot kontroli zostanie określony zależy zatem od samego organu.
Zauważyć też należy, że zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej w istocie nie dotyczył błędnej wykładni prawa, ale co najwyżej niewłaściwego zastosowania art. 58 ust. 1 Pp w tej sprawie, co ustawodawca rozróżnia na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. "Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli natomiast podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować - wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05" (zob. wyrok NSA z 21.08.2013 r. I OSK 611/12, LEX nr 1372101).
W tej sprawie skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 Pp poprzez jego błędną wykładnię odwołał się do zakresu przedmiotu kontroli, której dotyczy skarga, a więc do okoliczności faktycznych sprawy, a nie do treści przepisu, w oderwaniu od tych ustaleń.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.